¿Cómo se articula el reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros? Algunas nociones y un poco de historia

Encarna Hernández

¿Un engranaje perfecto?
¿Un engranaje perfecto?

Clarificar el reparto de funciones entre la Unión y los Estados miembros fue una de las principales tareas que recogía el mandato de Laeken y que debía dirimirse en el marco de la Convención encargada de redactar un texto constitucional para Europa. El concepto de “reparto de competencias” surge ya en los albores de la cooperación europea, cuando en el encuentro de La Haya se habla de “divisibilidad” y posibilidad de “transferencia” de la soberanía o de parcelas de ésta. Tal noción fue sustituida más tarde por la de “atribución” a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Estamos, en cualquier caso, ante una atribución de tipo “funcional”, se entiende, limitada a los objetivos de la Unión, pero que goza de algunas excepciones, como enseguida comprobaremos.

¿Transferencia o atribución?

Los dos pilares del Derecho comunitario son, como es sabido, los principios de primacía y efecto directo. Pero resulta que, a su vez, y gracias a la acción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE),  constituyen una especie de “corolario” de la noción de “reparto de competencias”. Aunque para hablar de reparto de tareas entre la Unión y sus unidades soberanas tenemos que remontarnos un tanto atrás, concretamente al  Congreso de la Haya de 1948, donde ya se recoge la noción de “transferencia de derechos soberanos”, surgiendo aquí un nuevo concepto de “soberanía” basado en la “divisibilidad”.

En la misma línea marcada en La Haya, el TJCE realiza en 1964, en su famosa sentencia “Costa contra E.N.E.L”, una interpretación de la noción de “soberanía” muy alejada de su configuración tradicional en el marco de la Teoría del Estado, y que asienta al mismo tiempo las bases de la doctrina de la “primacía” del Derecho comunitario sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Para la Corte europea, la Comunidad está dotada de “(…) real powers stemming from a limitation of sovereignty or transfer of powers from the states to the Community, (…).” (ECJ, 1964).

El concepto de “transferencia” de competencias es, sin embargo, matizado en la jurisprudencia del Tribunal a favor de una segunda noción: la de “atribución”. La explicación que aporta la doctrina para tal giro terminológico del Tribunal atiende principalmente a la idea de que los Tratados no desposeen a los Estados miembros de sus antiguas competencias, sino que crean unas competencias “comunes” entre los Estados y la Comunidad en determinados ámbitos.

Un método funcional para la atribución de competencias: atribución limitada y algunos correctivos

A pesar de que la noción de “reparto de competencias” evoca el modelo federal, los Tratados comunitarios no utilizan una técnica federal para la distribución de tales facultades. Para empezar, no atribuyen esferas completas de competencias, es decir, competencias generales o por materias y, para terminar, no ofrecen un catálogo cerrado de competencias, a través de una enumeración que delimite las facultades atribuidas a la Comunidad y a los Estados miembros.

Por el contrario, los Tratados recogen un método “funcional” de atribución: se conceden competencias “específicas” en función de “objetivos a cumplir” y de “acciones a realizar” para tales fines (Isaac, 1983/1991: 38). Es decir, que al contrario que el Estado, que tiene una “finalidad integral”, con fines y poderes generales, la Comunidad ostenta una “finalidad funcional” que limita la competencia o poder que se le otorga (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 115).

Tal principio de atribución limitada de competencias aparece fundamentado en el artículo 5, párrafo primero, del TCE, el cual establece que: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna”. De igual forma, el artículo 7, párrafo primero, TCE, formula el mismo principio con respecto a la acción competencial por parte de las instituciones comunitarias, que actuarán “dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.”

La noción de “competencias de atribución” específicas tiene, sin embargo, algunos correctivos, apareciendo, de este modo, más indeterminada en la práctica. De hecho, las instituciones europeas pueden recurrir a varios mecanismos para proceder a una ampliación de competencias: el art. 308 TCE; la técnica de la armonización de legislaciones y de las competencias implícitas; e igualmente la interpretación amplia realizada por el Tribunal de Justicia sobre el alcance de las competencias comunitarias.

La naturaleza dinámica y evolutiva del proceso de la integración europea contrasta con unas instituciones comunitarias atadas en su actividad normativa por un sistema de competencias de intervención “explícita”. Los autores de los Tratados se revelan conscientes de que los poderes conferidos a través de atribución específica son insuficientes para la consecución de unos objetivos asignados de forma concreta.

Es por todo ello que el art. 308[1] TCE prevé un recurso que permite a las instituciones adoptar las disposiciones necesarias de cara a alcanzar los objetivos de la Comunidad, y en el marco del funcionamiento del “mercado común”, siempre y cuando no exista atribución expresa (ausencia de base jurídica) o cuando ésta resulte insuficiente.

Como señalan Mangas Martín y Liñán Nogueras (2006), la “misión” de este precepto es adaptar y corregir la concepción rígida de la “competencia de atribución”, y su trascendencia radica en que permite a la Comunidad expandir sus competencias no sólo para la consecución de los objetivos del Tratado, sino también de los propios de cada una de sus disposiciones específicas.

Sin embargo, las condiciones a las que se sujeta este principio de competencia subsidiaria (a saber: su constreñimiento de cara a alcanzar los objetivos del Tratado; que se determine como necesaria la actuación de la Comunidad; y en ausencia o insuficiencia de la atribución explícita), limitan su ejercicio, impidiendo, como lo denomina Borchardt (2000)  una especie de “mandato general” que faculte a las instituciones para actuar fuera del marco de los objetivos del Tratado o para ampliar sus propias competencias en detrimento de los Estados miembros.

El recurso a la competencia evolutiva se utiliza con mucha frecuencia entre 1973 y 1992. El artículo 308 TCE es invocado como fundamento jurídico en el ámbito del “mercado común”, pero también en otros ámbitos, dada la amplitud del concepto, que incluye: las “cuatro libertades” (personas, servicios, mercancías y capitales); las políticas comunes (agricultura, pesca, transporte, comercial y monetaria), y las denominadas políticas de “acompañamiento”. La Comunidad interviene así en áreas tales como la protección del consumidor, el medio ambiente, la educación, la industria, la energía, la investigación y desarrollo, la política regional, o la cooperación al desarrollo, cuando aún no dispone de competencia explícita para ello, o ésta es considerada como insuficiente. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE) y del Tratado de la Unión Europea (TUE), que establecen facultades específicas para algunos de los citados ámbitos en el TCE[2], el recurso al artículo 308 TCE entra en desuso.

Los inconvenientes que la doctrina señala en lo que respecta al recurso al art. 308 TCE para proceder a una ampliación de competencias se centran principalmente en la cuestión de la ausencia de garantías de participación y control democrático: al contrario de lo que ocurre en la ampliación de facultades realizada a través del procedimiento de reforma de los Tratados, donde los Parlamentos Nacionales participan en el proceso de ratificación, el modo de proceder  a través de la competencia evolutiva deja a las Cámaras nacionales totalmente al margen, y sin que el control ejercido por estos últimos pueda ser reemplazado por el Parlamento Europeo.

Otra excepción que se desarrolla en la práctica al principio de atribución limitada de competencias se encuentra en la técnica de armonización de las legislaciones, establecida, a partir de la entrada en vigor del TUE, en el artículo 95 TCE (ex 100A). El artículo 95 TCE limita su uso a la consecución del “mercado interior”, tal y como éste se define en el artículo 14.2 TCE[3], pero la noción amplia del concepto hace difícil imponer una delimitación restrictiva para tal recurso. Ello explica que muchos expertos vean en tal precepto (más que en el art. 308 TCE) la principal posibilidad de la Unión de intervenir en un ámbito tan horizontal y genérico como el “mercado interior”.

La teoría de las competencias implícitas completa el “triángulo” competencial en virtud del sistema de atribución, sumándose a las ya comentadas en párrafos superiores: las competencias explícitas y las competencias subsidiarias. Según tal doctrina, una organización internacional puede disponer de las competencias necesarias para ejercitar eficaz y coherentemente las atribuciones explícitamente concedidas en el Tratado.

Las facultades implícitas disfrutan de especial relevancia en el ámbito de las relaciones exteriores: la competencia externa se deriva de la existencia previa de una competencia explícita en un ámbito interno concreto, en virtud de la cual la Comunidad puede celebrar acuerdos con Terceros Países o con otras organizaciones internacionales en tal ámbito. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo aporta una amplia y abierta interpretación de esta competencia externa implícita de la Comunidad, reconociéndola expresamente como válida en el ordenamiento jurídico comunitario[4].

Cierta confusión a la hora de clasificar el reparto de tareas

Además del sistema de atribución, las competencias comunitarias admiten otra triple clasificación en virtud del reparto de facultades entre la Unión y los Estados miembros, y que atiende al mayor o menor grado de pérdida competencial por parte de los Estados. De este modo, existen tres tipos de competencias de algún modo aceptadas por la doctrina, aunque no siempre en la misma media, lo que refleja el carácter confuso del sistema.

En primer lugar, la Comunidad goza de competencias exclusivas[5]: ámbitos en los que tiene plena capacidad para legislar, quedando excluida la intervención estatal, salvo autorización expresa de la Comunidad. En segundo lugar, la Comunidad y los Estados miembros comparten titularidad y concurren ambos en los ámbitos de competencia compartida o concurrente[6]: la mayoría de los ámbitos referidos en el Tratado se incluyen en esta categoría, en los cuales los Estados miembros pueden seguir actuando mientras la Unión no ejerza su competencia. Estas áreas de intervención están a su vez regidas por el principio de subsidiariedad. En último término, dentro de las competencias complementarias[7], la capacidad legislativa corresponde a los Estados miembros, limitándose la actuación de la Unión a coordinar, apoyar o completar dicha actuación.

La clarificación del reparto competencial en el epicentro del debate constitucional… y lo que ha quedado en Lisboa

La Declaración 23 de Niza y la Declaración de Laeken establecen que una de las cuestiones fundamentales que tiene que dilucidar el proyecto de Tratado Constitucional es el reparto de competencias entre la Unión, sus Estados miembros y los gobiernos regionales, conforme al principio de subsidiariedad.

De este modo las competencias de la Unión se recogen en el Título III de la Parte I del Tratado (arts. I-11 a I-18). El artículo I-11 confirma los principios de atribución de competencias, de subsidiariedad y proporcionalidad, mientras que el art. I-18 retoma el fondo el artículo 308 del TCE, aunque ahora la UE podrá extender su actuación para alcanzar uno de los objetivos de la Constitución a todas las políticas contempladas en la parte III del Tratado, y no sólo al ámbito del mercado común. Como recuerdan Borrell, Garrido y López Carnero, la Cláusula de flexibilidad se introduce para evitar que la clasificación de las competencias se convierta en un “catálogo rígido”, totalmente “ajeno a la evolución de la realidad” (2003: 67).

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento- y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

Ya decíamos, en un reciente artículo sobre el principio de subsidiariedad, que la reforma de Lisboa era una digna heredera del esfuerzo democratizador del Tratado Constitucional en lo que concierne al control de la subsidiariedad. No podía ser menos en la cuestión del reparto competencial, recogido en el Título I “Categorías y ámbitos de competencias de la Unión”[8].

Aunque se hayan dejado muchas cosas en el camino que separa la Constitución Europea del Tratado de Lisboa (principalmente el reto normativo de la Unión Europea, es decir, aquel que tiene que ver con la necesidad de aclarar los cimientos de su constitución, sus valores y su identidad), el reto de clarificar el reparto de tareas entre la UE y los Estados miembros se puede afirmar que ha sido atendido con precisión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Borrell, J., Carnero, C., & López Garrido, D. (2003). Construyendo la Constitución Europea. Crónica política de la Convención. Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.

Congress of Europe. (1948). Political Resolution. The Hague, May 1948: Resolutions. London-Paris: International Committee of the Movements for European Unity (s. d.), pp. 5-7.

Convención Europea, Grupo de Trabajo I: Subsidiariedad. (2002). Informe final. Bruselas, 23.09.2002. (CONV 286/02).

Declaración de Laeken (2001). Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, Consejo Europeo de Laeken, 15 de diciembre de 2001.

Declaración relativa al futuro de la Unión, Tratado de Niza, 26.02.2001 (DO C 80, de 10.03.2001 pp. 85-86).

ECJ. (1956). Judgment of 29 November 1956, Case 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique v. High Authority of the ECSC, ECR (1956), p. 292.

ECJ. (1964). Judgment of 15 July 1964, Case 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECR (1964), p. 585.

ECJ. (1976). Judgment of 14 July 1976, Joined cases 3, 4 and 6/76, Cornelius Kramer and others, ECR (1976), p. 1279.

Isaac, G. (1991). Manual de derecho comunitario general (2ª ed. aum. y puesta al día. G. L. Ramos Ruano, Trad.). Barcelona: Ariel. (Trabajo original publicado en 1983).

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones. (Trabajo original publicado en 1979).

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.


[1] El art. 308 TCE dispone: Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes”.

[2] En concreto, el TUE establece una atribución de competencia explícita en ámbitos como la educación, la formación profesional y la juventud (arts. 126 y 127), la protección del consumidor (art. 129A), la salud pública (art. 129) y la política industrial (art. 130).

[3] “El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.” (art. 14.2 TCE).

[4] Véase a modo de ejemplo los Asuntos Fédéchar y Krame”: ECJ (1956, 1976).

[5] La competencia exclusiva se refiere a ámbitos tales como: unión aduanera; política comercial común; política monetaria dentro de la zona euro; gestión y conservación de recursos pesqueros en alta mar; y competencia leal entre empresas en la perspectiva del impacto en el comercio de los Estados miembros.

[6] La competencia compartida incluye, entre otros ámbitos, el mercado interior, la política agrícola –cuando ésta no se refiere a las organizaciones comunes de mercado, siendo en este aspecto “exclusiva”-, la política social, la política de cohesión económica, la protección de los consumidores, la política de I+D, la política de transportes o la de visados, asilo e inmigración –en relación a la libre circulación de personas-.

[7] Son competencias complementarias: la educación y formación profesional; el deporte; la juventud; la cultura; el turismo o la industria.

[8] Véase versión consolidada del TFUE (DOUE C 115,  9.5.2008).

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El ordenamiento jurídico comunitario: el individuo en el centro del proyecto europeo

ENCARNA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

Desde el principio, el individuo ocupa un lugar central en la “Comunidad de Derecho” que se funda a partir del proyecto de la integración europea. Esta visión primordial de la construcción de la Europa unida se refleja en la famosa declaración de uno de sus “padres fundadores”, Jean Monnet: “Nosotros no coaligamos Estados, unimos hombres”.

CVRIA-Jurisprudencia TJCE

Los Tratados comunitarios –de naturaleza esencialmente internacional- acaban erigidos, de la mano de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en “algo más” que un contrato que obliga a los Estados signatarios. La idea de responsabilidad y la doctrina de la aplicabilidad directa del Derecho comunitario se convierten en la lanzadera para interpretar los Tratados como una auténtica fuente de derechos susceptibles de ser reclamados por los ciudadanos particulares y, en este sentido, en una Constitución material. El lazo jurídico doble –descendente y ascendente- entre la Comunidad y los individuos es un claro signo de la concepción de una “Comunidad de Estados” que integra también una “Comunidad de pueblos”.

La Unión Europea, basada en Tratados internacionales, es una “creación del Derecho”. Pero, al mismo tiempo, es también, como la denomina W. Hallstein, una “Comunidad de Derecho”: depende (en ausencia de otra fuerza coercitiva) exclusivamente del Derecho para perseguir sus objetivos y desempeñar sus funciones: “sus armas son el Derecho que ella misma crea” (Louis, 1979/1995: 55).

La legitimidad jurídica de la Unión se asienta sobre un ordenamiento jurídico comunitario, creado mediante el instrumento del Derecho, y basado en los principios de la democracia, la protección de los derechos fundamentales, la libertad, y el Estado de Derecho (art. 6.1 TUE), y que es también una fuente creadora de Derecho.

El Derecho comunitario posee “sus propias fuentes”: en primer lugar, los Tratados constitutivos, los Tratados concluidos para su modificación y los Tratados de adhesión –Derecho primario-; en segundo lugar los actos jurídicos que emanan de las Instituciones de la Comunidad –Derecho derivado-; en tercer lugar, los acuerdos de Derecho Internacional suscritos por la CE, bien con Terceros Países, bien con otras organizaciones internacionales, y los Convenios entre los Estados miembros; y en cuarto lugar, las fuentes del derecho no escritas, donde se incluyen los Principios generales del Derecho y el Derecho consuetudinario. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas (TJCE) se incluye igualmente dentro de las fuentes de Derecho comunitario.

El Derecho derivado comunitario incluye “un conjunto de modos de instrumentación jurídica con fundamento en la norma constitutiva.” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 335). El adjetivo “derivado” proviene precisamente de su subordinación a los Tratados (art. 249, párr. 1 TCE), que son los que delimitan la atribución de competencias (primera forma de subordinación), otorgando a las Instituciones comunitarias poder jurídico normativo para alcanzar los fines y objetivos establecidos en los Tratados.

La subordinación material al Tratado (segunda forma de subordinación) se constituye en “el fundamento, el marco y los límites del poder normativo de las instituciones” (Louis, 1979/1995: 103). En este sentido, los principios generales de igualdadno discriminación-, libertad, solidaridad, unidad y efecto útil (a partir de Maastricht también el de subsidiariedad) constituyen la base del Tratado y la que utiliza el TJCE en su interpretación de la validez de los actos jurídicos de las Instituciones en el cumplimiento de estos principios (Louis, 1979/1995: 103-105).

El artículo 249 TCE enumera las diferentes categorías de los actos jurídicos de las Instituciones, presentando también de forma sistemática los “efectos jurídicos” que caracterizan y distinguen a cada una de ellas.

El Reglamento “tendrá un alcance general” y “será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.” La Directiva, por su parte, “obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.” La Decisión “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios.” Las Recomendaciones y los Dictámenes “no serán vinculantes”.

El Reglamento se distingue esencialmente de la Directiva en su carácter “comunitario” –como medio para la unificación del Derecho comunitario- y en su “efecto directo” –creador de derechos y obligaciones que pueden ser invocados por los particulares ante los tribunales nacionales-. La Directiva se configura como un instrumento para la aproximación de legislaciones y no es directamente aplicable, como el Reglamento, aunque se reconoce que puede contener claros objetivos políticos que pueden también producir efectos directos, y así ser reclamados por los individuos particulares en las jurisdicciones nacionales, en ausencia de legislación nacional (o donde ésta sea defectuosa) tras expirar el tiempo límite de transposición.

Siguiendo con las características del ordenamiento jurídico comunitario, éste se distingue igualmente por estar “dotado de órganos y procedimientos aptos” para emitir e interpretar las normas jurídicas. Se configura así como la base del sistema institucional: determina los procedimientos para la adopción de decisiones por parte de las Instituciones y regula las relaciones entre éstas.

Al mismo tiempo, el ordenamiento jurídico comunitario garantiza el cumplimiento del Derecho mediante un órgano jurisdiccional. El Tribunal de Justicia encarna el poder judicial dentro de las Comunidades y tiene por misión fundamental garantizar “el respeto del derecho en la interpretación y la aplicación” del Tratado (art. 220 TCE). Tal misión le convierte en un elemento fundamental en el proceso de la integración europea: la cesión de competencias soberanas que este proceso implica y la subordinación a las normas comunes sólo será aceptable por parte de los Estados miembros si se respetan sus límites, se garantiza su cumplimiento y se mantiene la uniformidad de su aplicación (Louis, 1979/1995: 56-57).

El TJCE garantiza el control de la legalidad de los actos de las instituciones, a instancia del resto de instituciones, de los Estados miembros o de los particulares, por violación de la legalidad por acción o por inacción: recurso de anulación (art. 230 TCE) y recurso por omisión (art. 232 TCE). El Tribunal vela igualmente por el cumplimiento por parte de los Estados miembros de las obligaciones que les imponen el Tratado y el Derecho derivado, a instancia de la Comisión o de otro Estado miembro: recurso por incumplimiento (art. 226 TCE). El órgano jurisdiccional comunitario interviene asimismo a petición de las jurisdicciones nacionales en la interpretación o validez de la norma o actos comunitarios: mecanismo de cuestiones prejudiciales (art. 234 TCE).

El Derecho comunitario se caracteriza también por poseer la facultad del poder inmediato sobre los individuos –creando derechos e imponiendo obligaciones-, y determina igualmente la relación entre la Comunidad y los Estados miembros, siendo estos últimos responsables ante los individuos particulares por los perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones impuestas por los Tratados o por los actos jurídicos de las instituciones. La noción de “responsabilidad” es definida por el propio TJCE como el “corolario” del principio de eficacia directa reconocido a las normas del Derecho comunitario[1] (ECJ, 1996).

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia aporta una definición precisa de la naturaleza jurídica del ordenamiento comunitario sobre la base de los principios de autonomía, eficacia directa y primacía. La Corte delimita de esta forma tanto el alcance y relación del ordenamiento jurídico comunitario con los ordenamientos jurídicos nacionales, como el lazo jurídico doble entre la Comunidad, los Estados y los individuos particulares: el poder del Derecho comunitario para crear derechos y obligaciones entre los sujetos del Derecho –relación descendente- tiene como consecuencia la susceptibilidad de que tales derechos sean demandados por los titulares de los mismos –relación ascendente-.

En la Sentencia Van Gend & Loos, de 5 de febrero de 1963, el Tribunal aprovecha la acción entablada por una empresa neerlandesa de transportes ante la jurisdicción de su país por el aumento de derechos de aduana –recurso al antiguo art. 12 TCEE, actual art. 25 TCE- y la subsiguiente cuestión prejudicial que se le plantea para pronunciarse a favor del principio de eficacia directa –o aplicabilidad directa– del Derecho comunitario. Tal principio se basa, en primer lugar, en la propia naturaleza y finalidad de la Comunidad, así como en la naturaleza del ordenamiento jurídico comunitario:

Según esta Sentencia, el Derecho comunitario “not only impones obligations on individuals but is also intended to confer upon them rights” (fund. 3). Tales derechos nacen, no sólo de una atribución explícita del Tratado, sino también en razón de las obligaciones que el Tratado impone, tanto a las instituciones comunitarias, como a los Estados y a sus ciudadanos. Tal fundamento jurídico supone una ruptura de envergadura con el sistema internacionalista.

En una “auténtica opción jurisprudencial” (Pescatore, 1981: 351), el Tribunal va así más allá del pronunciamiento a favor de la cuestión planteada sobre el efecto directo interno del art. 12 TCEE, es decir, si tal artículo crea derechos de carácter individual cuya protección los particulares pueden invocar ante las Cortes nacionales. En este punto, apartándose de la interpretación textual del precepto (sólo obliga a los Estados), la Corte concluye afirmativamente en virtud de la propia naturaleza particular del Tratado CEE.

La finalidad de la integración y la especificidad misma del ordenamiento jurídico comunitario postulan así la “aplicabilidad directa de principio” (Isaac, 1983/1991). La referencia a la participación de los “pueblos” de los Estados miembros en el proceso de la integración europea está igualmente unida a la configuración de este principio.

En este sentido, el TJCE considera que las disposiciones del Derecho comunitario no sólo regulan las relaciones entre los Estados miembros en dirección horizontal, sino que también, y en un plano vertical,  pueden ser invocadas por los individuos particulares en virtud de unas obligaciones contraídas por los Estados de las que se deducen derechos a su favor, susceptibles de protección por los tribunales nacionales.

Tal interpretación nace desde la concepción de las Comunidades Europeas como “algo más” que una “Comunidad de Estados”, integrando también una “Comunidad de pueblos” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 393).

De este modo, el poder inmediato sobre los sujetos, tanto Estados como particulares, y la amplitud de formas que presenta tal facultad, es admitido ampliamente por la doctrina como el rasgo que mejor caracteriza la originalidad de las Comunidades Europeas, configurándose como un factor que prefigura ya el Estado federal parcial (Iglesias Buhigues, 1974: 98). El lazo jurídico doble (descendente y ascendente) entre la Comunidad y el individuo permite pensar en el inicio de una “ciudadanía común europea”.

Como en su momento afirma Jean Monnet, uno de los “padres de Europa”, el objetivo último de la Comunidades, a alcanzar de forma progresiva a partir de un “mercado común”, tiene un claro horizonte socio-político: “Nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes” (Monnet, 1976: 452). El individuo está así en el centro del proyecto europeo.

El principio de aplicabilidad directa del Derecho comunitario –crea derechos y obligaciones para los Estados y sus ciudadanos-, y la concepción que el TJCE tiene del ordenamiento jurídico comunitario, tiene necesariamente otro “corolario”, además de la responsabilidad de los Estados miembros, y que es aplicable a una situación de contradicción entre la norma comunitaria y el Derecho nacional: el principio de primacía del Derecho comunitario, desarrollado en la jurisprudencia del TJCE en lo que se refiere a su alcance, tanto en relación con la ley nacional anterior, como con la posterior, e incluso con la norma constitucional.

El fundamento de la doctrina de la primacía es enunciado por primera vez por el Tribunal de Justicia en la Sentencia Costa c. ENEL, de 15 de julio de 1964, en la que se reemplaza la expresión “nuevo ordenamiento jurídico de derecho internacional” (Van Gend & Loos, ECJ, 1964) por la calificación de “ordenamiento jurídico propio”, precisando además que tal ordenamiento jurídico constituye una “parte integral del sistema jurídico de los Estados miembros (…) el cual sus tribunales tienen la obligación de aplicar.” (ECJ, 1964: fund. Jco. 3).

Con tal fundamento jurídico: se define la naturaleza autónoma del Derecho comunitario en relación al ordenamiento jurídico internacional; se subraya el avanzado grado de centralización en la creación y aplicación de las normas, con la intervención esencial de las instituciones comunitarias, en clara similitud con un ordenamiento interno; y se destaca el rasgo más original del ordenamiento jurídico de la Comunidad, en lo que se refiere a su alcance y a su relación con los sistemas jurídicos de los Estados miembros (Isaac, 1983/1991: 112).

En la Sentencia Costa v. ENEL, la primacía se fundamenta, siguiendo a Mangas Martín y Liñán Nogueras (2006: 425-426) sobre cuatro elementos: la naturaleza y características específicas de las CCEE y de su ordenamiento jurídico (Sentencia Van Gend & Loos); el carácter obligatorio de los actos de Derecho derivado (art. 249 TCE); el compromiso de cooperación leal en el cumplimiento del Derecho primario y derivado (art. 10 TCE); y el principio de no discriminación por razón de nacionalidad en la aplicación del Derecho comunitario (art. 12 TCE).

El Tribunal concluye así que tal Derecho, que emana de una fuente autónoma como es el Tratado, no puede verse judicialmente opuesto –“because of its special and original nature”– por un texto legal interno, cualquiera que sea éste –“however framed”-. (ECJ, 1964: fund. jco. 3). Se configura ya aquí de forma implícita el alcance de la primacía con relación a la norma Constitucional de los Estados miembros.

La doctrina de la primacía se refuerza en la Sentencia Simmenthal (ECJ, 1978), donde se especifica la inaplicabilidad automática, no sólo de cualquier norma interna preexistente y contraria al Derecho comunitario desde el momento de la entrada en vigor de la norma comunitaria, sino también de cualquiera adoptada ulteriormente.

En la Sentencia Internationale Handelsgesellschaft (ECJ, 1970), el Tribunal explicita la primacía del Derecho comunitario sin distinción por rango u origen de la norma, incluida la ley Constitucional.

La amplia doctrina de la primacía desarrollada en la jurisprudencia del TJCE ha sido aceptada sólo en parte por los Estados miembros, lo que supone un fiel reflejo de los problemas reales que la Comunidad ha tenido y continúa teniendo en lo que concierne a la relación entre el orden legal comunitario y el de los de los Estados miembros (Craig, 2003: 35).

La resistencia a la aplicación de tal principio se encarna principalmente en los Tribunales Constitucionales italiano y alemán. Este último, en su sentencia sobre Maastricht, de 12 de octubre de 1993, afirmó que no había “renunciado” en absoluto a su jurisdicción sobre la aplicabilidad del Derecho comunitario derivado en el territorio alemán y que ejercía tal facultad en una “relación de cooperación” con el TJCE.

En definitiva, y a pesar de las limitaciones que los tribunales nacionales vienen imponiendo al principio de primacía, éste se configura como garantía de la uniformidad en la aplicación del ordenamiento jurídico comunitario: por ello supone una “condición existencial” de este último (Isaac, 1983/1991: 175) y, en definitiva, “una exigencia fundamental de todo ordenamiento de integración.” (Louis: 1979/1995: 212).

Referencias:

ECJ. (1963). Judgment of 5 February 1963, Case 26/62, NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration, ECR (1963), p. 1.

ECJ. (1964). Judgment of 15 July 1964, Case 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECR (1964), p. 585.

Iglesias Buhigues, J. L. (1974). La noción de supranacionalidad en las Comunidades Europeas. Revista de Instituciones Europeas, 1(1), 73-120.

Isaac, G. (1991). Manual de derecho comunitario general (2ª ed. aum. y puesta al día. G. L. Ramos Ruano, Trad.). Barcelona: Ariel Derecho. (Trabajo original publicado en 1983).

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. (Trabajo original publicado en 1979).

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.

Monnet, J. (1976). Mémoires. Paris: Fayard.

Pescatore, P. (1981). Aspectos judiciales del “acervo comunitario”. Revista de instituciones europeas, 8(2), 331-366.


[1] En la Sentencia Brasserie du Pêcheur y Factorame , de 5 de marzo de 1996, el TJCE amplía la jurisprudencia anterior –sentencias Francovich y Bonifaci– para configurar un supuesto general de responsabilidad en relación a los perjuicios causados que abarca cualquier violación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros.