El futuro de la UE: algo más que una raspa de pescado

El 14 de febrero de 1984, el eurodiputado italiano Altiero Spinelli, reconocido ahora como uno de los “padres” de la Unión Europea e impulsor en su momento del Movimiento Federalista Europeo, pronunciaba en la Eurocámara un famoso discurso que pasó a la historia por su encendida defensa de una Europa federal. Aquel día, la sesión plenaria debatía y votaba positivamente nada menos que un Proyecto de Tratado sobre la UE, un hito en el camino de la construcción europea que supondría un antecedente directo del que más tarde, en 1992, se convertiría en el Tratado de Maastricht.

Spinelli habló entonces a sus colegas de un conocido relato de Ernest Hemingway, “El viejo y el mar”, que narra la aventura de un pescador que ha capturado el pez más grande su vida e intenta llevarlo a puerto antes de que los tiburones lo devoren. Aquel Tratado de la UE era sin duda un pez muy grande para las aspiraciones de los federalistas europeos, pero ya entonces Spinelli alertó de los peligros que acecharían en el camino antes de que se convirtiera en una realidad.

“Intentemos llegar con algo más que una raspa de pescado”, alertó a sus colegas el italiano en aquella ocasión. Sus temores no eran infundados. Lo cierto es que aquel “Proyecto Spinelli”, que proponía la creación de una Ciudadanía de la UE, fue un gran pez que nunca llegó a puerto. A pesar de ser aprobado en el Parlamento Europeo, fue rechazado por los Estados miembros. Dos años después de aquella histórica votación, llégo el Acta Única Europea, sin duda poco más que una “raspa” en comparación con aquel gran pez diseñado por Spinelli.

Dos décadas más tarde, bien habríamos podido recurrir de nuevo al relato del viejo pescador con el fracaso de la Constitución Europea. El Tratado de Lisboa fue la “raspa”, esta vez con algo más de carne, que los europeístas fueron capaces de llevar a puerto. Pero lo cierto es que el Consejo Europeo de turno se encargó de eliminar toda referencia a los símbolos de la Unión del texto, para que aquello dejara de parecerse a una Constitución. Eliminado cualquier rasgo de dogmatismo, teníamos un Tratado como cualquier otro, con avances democráticos, es verdad, pero lejos de dar un gran paso para convertirnos o, mejor dicho, dejar de ser, un enano político.

Bien es cierto que aquella Constitución la tumbaron sendos “noes” en dos Estados miembros fundadores (Francia y Países Bajos), pero no lo es menos que no hubo ni valentía ni liderazgo político para sacarla adelante. Decían al respecto algunos estudios del momento que el grado de adhesión popular la UE  estaba en su punto más bajo en relación al registrado a principios de los noventa, cuando se aprobó el Tratado de Maastricht. El proceso de ratificación del Tratado Constitucional que se desarrolla en Europa allá por 2005 no viene sino a confirmar la tendencia al alza del “euroescepticismo” entre los ciudadanos europeos. Los “noes” francés y holandés no eran sino la la punta del iceberg de la brecha abierta entre Europa y sus ciudadanos, algo que deja el proyecto europeo muy tocado en lo que a legitimidad democrática se refiere.

Dicen también algunos estudios y análisis que la ratificación constitucional había supuesto el catalizador definitivo para que el “asunto europeo” se politizara definitivamente en los debates políticos nacionales. ¿Qué significa esto? Muy sencillo: el euroescepticismo, o incluso el antieuropeísmo, se convertía en la carta de presentación y en rasgo distintivo ideológico para muchos partidos políticos.

Afirmaban Fijk & Franklin en su estudio sobre el euroescepticismo de 2004 (previo al proceso de ratificación) que la oposición política a la UE era algo así como un “gigante dormido” que ofrecía una característica singular de diferenciación entre las distintas formaciones políticas. Este antieuropeísmo adquiere incluso tintes “anti-sistema” ante la imposibilidad de organizarse dentro de un sistema que no ofrece posibilidad de alternancia política ni una arena donde desarrollar un auténtico debate político. En definitiva, el déficit democrático de la UE  alimenta y da argumentos al rechazo a la UE y a su sistema político e institucioal.

El problema de la legitimidad de la Unión Europea radica esencialmente en la ausencia de una fuente de legitimidad social y constitucional más allá de la legitimidad legal que le otorga su creación a partir del Derecho (los Tratados). Los canales de representación y participación política están a su vez minados por la debilidad intrínseca del Parlamento Europeo (única institución elegida de forma directa por los ciudadanos) y por los altos niveles de abstención en los comicios europeos. En la Unión Europea, los asuntos fundamentales son manejados a nivel intergubernamental dentro del Consejo, sin posibilidad de control por parte de los Parlamentos nacionales, y la iniciativa legislativa de las políticas comunitarias pertenece en cuasi-monopolio a la Comisión Europea, un órgano de naturaleza independiente y alejado del control de los ciudadanos.

Este pequeño análisis del déficit democrático de la UE no deja de ser una visión, aunque euroescéptica, constructiva de la realidad institucional y política comunitaria. Simplemente algunos, o muchos, queremos más legitimidad democrática: un Parlamento Europeo elegido y democrático como único legislador; listas transnacionales; un presidente de la Comisión Europea elegido… Queremos “Más Europa”, todo lo contrario que el antieuropeísmo (no confundir con euroescepticismo) destructivo y oportunista.

Destructivos y oportunistas. Así son discursos como el del eurodiputado antieuropeo (sí, que contradicción) británico Nigel Farage, siempre dispuesto a darle una patada al avispero. Su retórica está embriagada de tópicos recurrentes sobre la democracia comunitaria (falta de legitimidad y tecnocracia) y va directo a los cimientos del proyecto de unificación europea: la reconciliación con Alemania.

No es la primera vez que miembros del Grupo de Farage (Europa de la Libertad y de la Democracia) atacan a Alemania como  si aún estuvieramos en plena II Guerra Mundial. Sin ir más lejos, su compañero Godfrey Bloom fue expulsado de la Eurocámara hace ahora un año por increpar al lider de los socialistas europeos, el alemán Martin Schulz, con consignas nazis. El propio Farage reprendió al presidente del Consejo, Herman Van Rompuy acusándole de tener “el carisma de un trapo mojado” y “la apariencia de un empleado de banca de rango bajo”, algo que le costó la “benigna” sanción de 10 díaz sin dietas.

Lo preocupante, es que este discurso antieuropeísta (vendido algo así como “hablar claro”) cala entre el descontento y hace mella en época de dificultades. Es por ello que la última intervención de Farage en la Eurocámara ha corrido como la espuma en las redes sociales.

Es época de tiburones. El antieuropeísmo se alimenta de un pez cada vez más débil. Ejemplos recientes los tenemos en Finlandia, con el triunfo de la ultraderecha antieuropea el pasado mes de abril, o en la denominada revuelta euroescéptica en la Cámara británica hace apenas un mes. Ambos son ejemplos de aquella tendencia adelantada ya en el proceso de ratificación de la Constitución Europea: la oposición a la UE como rasgo distintivo de ideario político.

Y lo cierto es todo esto encuentra su caldo de cultivo en una UE sin un claro liderazgo político más allá del eje París-Berlín. En realidad, sin un liderazgo genuinamente europeo. Merkel y Sarkozy se lo ponen fácil a tipos como Farage.

Ahora parece que la próxima Cumbre europea puede vislumbrar un nuevo Tratado a 17, con los miembros de la zona euro y con sanciones para aquellos países que incumplan el techo de déficit. La Europa de las dos velocidades aparece como la receta para salvar el Euro.

Dicen que al proyecto de unificación europea diseñado por hombres como Monnet o Schuman se le puede aplicar la llamada “Teoría de la bicicleta”. La cuestión es seguir avanzando, aunque sea con pequeños pasos, porque si se deja de pedalear, si la integración se para en seco, la bicicleta y el ciclista van al suelo. El problema, al llegar a meta (como le ocurre al viejo pescador con su gran pez) es todo lo que nos hayamos podido dejar en el camino y lleguemos con poco más que una raspa de pescado.

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¿Existe un pueblo europeo?

Por Encarna Hernández

El Tribunal Constitucional alemán, en su Sentencia relativa a la ratificación del Tratado de Maastricht (BVerfGE 89, 115) concluye que el proceso de la integración europea configura una Unión de Estados a través de Tratados que en ningún caso avanzan en la constitución de un único Estado europeo soberano cimentado a su vez en un “pueblo” europeo. De este modo, la legitimidad sólo puede ser proporcionada por los Parlamentos Nacionales, representantes de un demos cuya existencia es una condición para la democracia. Bajo esta circunstancia, el Parlamento Europeo –que no representa a ningún pueblo europeo- no puede erigirse en solución para el “déficit” democrático de la UE, siendo la cooperación intergubernamental el único margen legítimo para la toma de decisiones.

La tesis del “no-demos” de la Corte Federal emerge en coherencia con la tradición constitucional alemana que identifica el concepto de demos con el de ethnos: Volk, nación, Estado y ciudadanía se presentan como una unidad (Von Beyme, 2001: 61-62; Weiler, Haltern & Mayer, 1995). Como recuerda J. H. H. Weiler, uno de los exponentes académicos más críticos con la sentencia del BVerfGE, tal interpretación está basada en dos ideas fundamentales: en primer lugar, una concepción del “pueblo” definida en su componente subjetivo –sentido de cohesión social, destino común e identidad colectiva, a su vez enraizado en condiciones objetivas u orgánicas, referidas a la existencia de una historia, cultura, origen étnico, religión y lenguaje comunes; en segundo lugar, la creencia de que el “pueblo” precede histórica y políticamente al Estado moderno (Weiler, 1995; Weiler, Haltern & Mayer, 1995).

El argumento central para determinar que no existe un “pueblo europeo” y, en su ausencia, tampoco una “democracia europea”, es el chequeo empírico de una previa realidad nacional en el sentido étnico y cultural y bajo la exigencia de un alto grado de homogeneidad: es decir, que el proceso de integración europea no puede desembocar en la creación de un “macro-Estado”, porque la Unión Europea no es una “macro-nación” (Díez-Picazo, 2002: 71). En la tradición nacional alemana, el Estado es sólo la expresión política de una nacionalidad conformada como identidad casi “primordial” (Weiler, 1995; Weiler, Haltern & Mayer, 1995).

El concepto de “pueblo” abarca dos dimensiones que se identifican, por un lado, con el concepto de ciudadanía –demos– y, por el otro, con la noción de identidad étnico-cultural –ethnos-; o lo que es lo mismo: la “nación cultural” alemana y la “nación política” francesa. Las dos caras de la identidad nacional –si se prefiere, los dos conceptos de “pueblo”- integran: el “ideal típico” de la ciudadanía, donde el demos se sitúa en un nivel político como el portador de los derechos políticos, y el “lado arquetípico” de la identidad étnico-cultural, donde el ethnos representa la unidad étnica, cultural o socioeconómica. (Beriain, 1996: 30).

Como recuerda R. A. Dahl, la noción de “pueblo” en la teoría democrática recoge una doble ambigüedad que atiende, en un sentido, a la usual suposición de su existencia como un hecho, como una creación histórica y, en otro aspecto, a su sentido político: “como un grupo de personas que en rigor deberían autogobernarse en el seno de una entidad política”. La crítica de Weiler a la decisión de Maastricht se centra precisamente a la necesidad de entender el “pueblo” a través del concepto de ciudadanía, separando los componentes de ethnos y demos: la pertenencia a un régimen –la Unión Europea- se definiría de este modo en términos cívicos, aunque no totalmente aislados de axiomas referentes a un sentimiento europeo cohesión social e identidad común, presentes, aunque de forma débil (Weiler, 1995; Weiler, Haltern & Mayer, 1995).

En el lado opuesto, los defensores de la “tesis del no-demos” afirman que la construcción europea se caracteriza por la imposibilidad y la necesidad de “inventar de forma colectiva una nueva figura de pueblo” que conjugue sus dos dimensiones: ethnos y demos (Balibar, 2003: 29). La propuesta de Weiler y sus colegas  recibe, en este punto, su propia refutación: en la realidad, los Tratados están lejos de suponer un “contrato social” a la francesa entre los ciudadanos europeos; y será así mientras en el seno de la Unión no se celebre un auténtico proceso constituyente en el que la ciudadanía “europea” participe de forma activa e informada en el debate sobre cuestiones concretas que afecta a la Comunidad (Cabellos Espiérrez, 2001: 402).

La idea de la necesidad de la definición normativa de la Unión a través de un texto constitucional encuentra en la figura de J. Habermas a uno de sus máximos defensores. El filósofo alemán propone construir la identidad europea a partir de un proyecto constitucional que afirme los cimientos para la práctica de una ciudadanía democrática, objetando al mismo tiempo una tesis del “no-demos” europeo que se asienta, según él, en la extendida confusión entre “nación de ciudadanos” y “comunidad étnica”.  Como contrapartida, apuesta por un concepto de “nación cívica” de “carácter voluntarista”; por una idea de identidad colectiva “que existe sin ser independiente ni anterior al proceso democrático del que surge” (Habermas, 2001: 15).

La connotación étnico-cultural del concepto de demos es, de hecho, abandonada por el discurso europeo en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. El texto establece en su artículo I-1.1 que “la presente Constitución nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa [no de los “pueblos”] de construir un futuro común”. Tal declaración significa que la formación de la voluntad popular no será por la vía de una identidad colectiva a modo “pueblo” en el sentido étnico-cultural, sino que se constituirá “en una conciencia pública fomentada, compartida y construida democráticamente” como base de legitimidad. (Sánchez Meca, 2003a: 71).

La esencia del argumento del Tribunal Constitucional alemán sobre la legitimidad de la Unión radica en el hecho de que la democracia no puede funcionar sin la suficiente “base popular”. Esta idea, sin embargo, cabe interpretarse en un sentido alejado de las connotaciones etno-culturales: la condición objetiva debe ser la existencia de “una opinión pública, informada y libre.” (Díez-Picazo, 2002: 70). El debate en torno a la existencia de un “pueblo” europeo conduce, de este modo, hacia tres aspectos fundamentales del proyecto de la integración europea: la existencia de una sociedad civil y una esfera pública europeas y, a través de ellas, la construcción de una Unión más democráticamente legítima, transparente y cercana a los ciudadanos.

El crecimiento de una sociedad civil europea es identificado por académicos como W. Wallace con el proceso de “integración informal”, sin intervención institucional: libre mercado, tecnología, redes de comunicación e influencia de los movimientos sociales, religiosos y culturales (Wallace, 1990: 54). En el lado opuesto, teorías como la de S. Tarrow (1994), se basan en la idea de que los movimientos sociales sólo pueden llegar a ser transnacionales si las instituciones de tal entidad proveen identidades, objetivos y oportunidades políticas en el mismo nivel en que lo hace el Estado-nación. Para otros analistas, los obstáculos evidentes para el desarrollo de una sociedad civil a nivel europeo estriban, entre otras causas, en la propia contradicción de la política europea, que tiende a seguir la lógica de los intereses nacionales, contraviniendo así la retórica en torno al interés común (Pérez Díaz, 1994: 17; 1997).

Frente al escepticismo de una parte de la doctrina, otros académicos abogan por la existencia de una emergente sociedad civil, con la actividad de ONGs, del mercado o la libre circulación de personas e ideas (Closa, 2001: 187). En este sentido, Habermas defiende que es posible la emergencia de una sociedad civil europea a partir del poder “catalítico” de una Constitución, ya desde el debate suscitado a escala transnacional –que no supranacional- por el propio proceso de elaboración del texto. Para el autor, el centro de la política se desplazaría hacia los centros europeos, más allá de la ya influyente presencia en Bruselas de lobbys y fuerzas económicas, sobre todo a través de partidos políticos, sindicatos, asociaciones cívicas, movimientos sociales y “fuerzas de la calle”, de iniciativas ciudadanas de acción conjunta (Habermas, 2001: 16-17).

La existencia de una sociedad civil fuerte, articulada en una pluralidad de instituciones sociales, es el requisito indispensable para que exista una opinión pública (Díez-Picazo, 2002: 71). Una esfera pública europea, tal como la entiende Habermas, en el sentido de “esfera de opiniones públicas” transnacional (Habermas, 2001: 17) o como la define Somers, configurada como “contested participatory site”[1], (Somers, 1993: 589), es ya una realidad existente para muchos especialistas, al menos “in fieri”: es decir, la existencia de una creciente circulación de información y opiniones a nivel comunitario acerca de los grandes problemas europeos (Díez Picazo, 2002: 71). Para Closa, sin embargo, el problema es la ausencia de componentes básicos esenciales en ese espacio público, tales como un sistema de partidos organizado, medios de comunicación europeos, amplio discurso europeo sobre asuntos clave, etc. (Closa, 2001: 189).

Para Habermas, la clave de la construcción de esa “esfera de opiniones públicas europea” es que no surja de la proyección del diseño ya establecido a nivel nacional, sino que emerja, al contrario, “de la apertura mutua de los universos nacionales existentes, que dará paso a una interpenetración en las comunicaciones nacionales, recíprocamente traducidas.” La agenda pública europea se incluirá, así, en cada una de las opiniones públicas de los Estados miembros, a través de una interrelación adecuada. (Habermas, 2001: 17).

Este espacio público se configura, sin lugar a dudas, como un lugar para el desarrollo de la ciudadanía europea. De hecho, la ciudadanía de la Unión debe ser la “piedra fundadora” en el proceso de construcción de una sociedad civil y una esfera pública europeas (Closa, 2001: 199). En este sentido, no hay que olvidar que una de las objeciones que los teóricos sostienen para negar la existencia de un pueblo, una sociedad civil y una esfera pública europeos es, precisamente, la inadecuada progresión de la construcción europea hacia la ciudadanía y la propia configuración legal de ésta. Como recuerda P. Biglino, la cuestión de las limitaciones legales de la ciudadanía europea –restringida a derechos políticos referidos a una institución intrínsecamente débil como el Parlamento europeo- se conecta con otra cuestión más amplia: el déficit democrático de la Unión Europea (Biglino, 1995: 8).

En este sentido, si democratización de las instituciones europeas contribuirá la consolidación de un “pueblo transnacional”, es preciso, sin embargo, avanzar un paso más allá de la configuración del mero estatus legal de la ciudadanía europea: no basta con el reconocimiento legal de derechos políticos y deberes cívicos para construir un sentimiento de identidad y cohesión en torno a condiciones objetivas-valores europeos, sino que se exige también un espacio donde puedan ser ejercidos: “una práctica de participación en instituciones políticas que sean percibidas como determinantes en la vida de los ciudadanos” (Díez-Picazo, 2002: 63).

Creo que ya hemos utilizado en este blog esta expresión alguna vez, pero no está de más recordarla… <<La construcción de la “Europa de los ciudadanos” pasa por ser un proceso de legitimación institucional a través de la apertura, el debate público, la inclusión social y la participación civil.>> Terminamos con una pregunta… ¿conseguirá la nueva Iniciativa Ciudadana Europea contribuir a la construcción de esa esfera pública genuinamente transnacional… y legitimadora?


[1] “(…) contested participatory site in which actors with overlapping identities as legal subjects, citizens, economic actors, and family and community members… form a public body and engage in negotiations and contestation over political and social life.” (Somers, 1993: 589).

¿Por qué no nos sentimos europeos?

Encarna Hernández

A cada estudio de opinión pública que ve la luz, nos volvemos a encontrar con la misma situación: la desafección, desinterés y desconocimiento de los ciudadanos para con la Unión Europea. El último barómetro del CIS, realizado además en el contexto de la presidencia española de la UE, nos deja un titular no menos demoledor por esperado: la mitad de los españoles no están interesados en la Unión Europea. Más del sesenta por ciento se considera poco o nada informado al respecto de estos asuntos. Sin embargo, ven con buenos ojos la pertenencia de nuestro país a la Unión, estimándolo como algo ventajoso.

Hablamos de datos que nos introducen en cuestiones que tienen que ver con lo que se ha venido a identificar como el desgaste del “consenso permisivo” de las opiniones públicas nacionales hacia el proceso de la integración europea. Este desgaste del consenso está intimamente relacionado con el descenso del apoyo popular hacia la UE, visible especialmente desde principios de los noventa. Hablamos, en todo caso, de un apoyo que tiene dos dimensiones: una de tipo “instrumental” y otra de cariz “identitario”.

Dicho de otra forma: los ciudadanos observan las ventajas de la pertenencia de su país a la UE, pero no existe la sensación de una necesaria solidaridad entre los Estados y los pueblos, en ausencia de un denso sentimiento de identidad colectiva. En resumidas cuentas, Europa se atisba como un “servicio”, como un “derecho”, pero sin que ello necesariamente tenga que conllevar ningún tipo de sacrificio u obligación. Pero, comencemos por el principio…

Hasta principios de los noventa, el proceso de la construcción europea está dirigido por las elites políticas pro-europeas del Continente y se lleva a cabo al margen de las opiniones públicas nacionales. Durante cuatro décadas, los gobiernos de los Estados miembros asumen una especie de “consenso tácito” de los ciudadanos europeos para con la maquinaria de integración. Se ponen en marcha iniciativas y políticas, y se toman decisiones en nombre de una ciudadanía que hasta entonces no participa en el proceso.

Aquel “consenso permisivo” (“permissive consensus”) de los ciudadanos para con la integración europea significa que el “consenso” no es explícitamente demandado, y se asume que existe por parte de unos Gobiernos nacionales que aún conservan altos niveles de legitimidad.

Jean Monnet: el "padre" del método

Los fundadores de Europa apuestan por un método de integración funcionalista (el conocido como método de los “pequeños pasos”, ideado por Monnet), tecnocrático y elitista, que permite así avanzar en el proceso de construcción europea. Esta estrategia, en las primeras décadas de la integración, se revela sin duda pragmática, aún a costa de minimizar el componente democrático del proyecto.

Sin embargo, el “pecado original” de la UE, el hecho de que no se consulte a los ciudadanos sobre su creación, se configura como una cuestión cada vez más compleja, en particular conforme la Unión amplia sus competencias sin que de forma paralela se  atienda a cuestiones relacionadas con la legitimidad democrática, especialmente en aquella que concierne a la representatividad y a la rendición de cuentas, y en el marco del laberinto burocrático que conforman las instituciones y órganos de la Comunidad Europea.

Es en los años setenta cuando aparece publicado el primer análisis serio sobre el apoyo popular a la integración europea en sus primeras décadas de vida, así como sus perspectivas de futuro. La tesis de Lindberg y Scheingold (1970) describe Europa como una empresa tecnocrática y elitista, y que se asocia desde el principio a la idea de planificación económica. Su centro de gravedad se extiende en torno al binomio económico y del bienestar, y en concreto al bienestar material. Los autores hablan de un proceso de integración económica que se asocia a una nueva forma de hacer negocios y a un nuevo estilo de vida.

Para ambos autores, que analizan datos de estudios de opinión pública publicados hasta finales de los sesenta, el apoyo que de forma cada vez más perceptible recibe el proceso de integración europea desde finales de la década de los cuarenta hasta finales de los sesenta obedece a incentivos de tipo económico: es decir, era un apoyo de tipo “utilitario”, basado en algunos intereses percibidos y relativamente concretos. Si para las elites participantes en la construcción europea ha sido relativamente fácil en el pasado movilizar apoyo para proyectos de tipo económico, las perspectivas para el futuro continúan siendo favorables si se extienden y asocian a la Comunidad los valores materialistas y de clase media.

Aunque la tesis más interesante de Lindberg y Scheingold gira en torno al desarrollo de un “consenso permisivo”, noción que simboliza un apoyo hacia la CE entre elites no participantes y público y que es asumido como una especie de factor constante. Los autores llegan a la conclusión de que la opinión pública no juega un rol fundamental en el proceso de integración. Más al contrario, la Comunidad  se considera como un sistema en el cual el crecimiento depende principalmente de la interacción entre las elites participantes.

En este sentido, el análisis del apoyo público hacia “Europa” y de la participación ciudadana en relación al concepto de “consenso permisivo” en la segunda mitad de los ochenta, lleva a la Comisión Europea a concluir que en la mayor parte de las ocasiones y en la mayoría de los Estados miembros, “el consenso sobre Europa o sobre la idea de más Europa, es más permisivo y benevolente que exigente y desafiante (Standard Eurobarometer 27, 1987, June). Estamos, pues, ante un apoyo público que se extiende, pero que se caracteriza por su inactividad-pasividad política.

Dos jóvenes parisinos celebran el "sí" a Maastricht

¿Está entonces la opinión pública europea condenada a jugar el rol pasivo que se asocia a un concepto como el de “consenso permisivo”? En realidad no, y los sucesivos procesos de ratificación de los Tratados a partir de los años noventa (Maastricht, Niza, la Constitución Europea) ponen sobre el tapete no sólo la erosión de ese “consenso” popular, sino también la importancia de las actitudes públicas para influenciar el proceso de la integración europea.

Lo cierto es que la investigación en teoría de las relaciones internacionales tarda muchos años en contemplar el factor “opinión pública”. El dominio de la elite en la perspectiva “neo-funcionalista” (dentro de la teoría de la integración política) continúa hasta la profunda revisión que tiene lugar a principios de los setenta. En una obra colectiva publicada en 1971 (Lindberg & Scheingold, 1971), Haas y Schmitter contribuyen ahora al redescubrimiento de la opinión pública. Ambos incluyen en esta ocasión las percepciones de las masas y referencias a datos de opinión pública para explicar el desarrollo de los procesos de integración. Actualmente, la idea de que la opinión pública y las actitudes de los ciudadanos codeterminan la velocidad de la integración europea y contribuyen a definir la naturaleza y forma de la unión política está más que asumida.

Como recuerda M. Gabel (1998), uno de los prominentes teóricos de la relación entre apoyo y factores económicos, la influencia de las actitudes públicas (en particular del apoyo) en el camino de la integración europea se puede apreciar de forma específica en los referendos celebrados en los Estados miembros: ¿Acaso el “no” danés de junio de 1992 no modifica y condiciona en última instancia la reforma institucional de la UE?

Sería un año antes de los ensayos revisionistas de Haas y Schmitter, cuando Lindberg y Scheingold (1970) publican el citado trabajo que realmente se concentra en el análisis del apoyo de la opinión pública hacia la integración europea, de forma paralela al estudio del crecimiento del propio sistema político comunitario. El estudio no sólo se concentra en el análisis de las orientaciones hacia el sistema político, sino que mide también los indicadores de solidaridad entre los pueblos. En concreto, lo que ellos denominan una segunda dimensión del apoyo, y que concierne al crecimiento de la comunidad social.

Los autores dividen en dos las dimensiones del apoyo: un apoyo de tipo “utilitario”, de carácter instrumental, hace así referencia a la evaluación por parte de los ciudadanos de la empresa comunitaria en términos de costes y beneficios de bienestar. Por el contrario, el concepto de apoyo de tipo “afectivo” se mide a través de sentimientos de identidad europea y de confianza entre los pueblos y hacia las instituciones comunitarias.

Estas dos dimensiones del apoyo se identifican con la división establecida por D. Easton (1965) entre “apoyo específico” y “apoyo difuso”. El “apoyo específico” está relacionado con las acciones y transformaciones del Gobierno o de las elites políticas, y supone un objeto-específico en dos sentidos: en primer lugar, porque normalmente se aplica a las evaluaciones de las autoridades políticas, y en menor medida al régimen y a la comunidad política; en segundo lugar, porque se basa en las políticas actuales y estilo general de las autoridades políticas. Por su parte, el “apoyo difuso” se sostiene “independientemente de las ventajas específicas que el miembro juzga que le reporta pertenecer al sistema.”

Los dos conceptos de apoyo a la CE aportados por Lindberg y Scheingold coinciden igualmente con las dos dimensiones de la legitimidad que establece F. W. Scharpf (2000). El “apoyo difuso” (o legitimidad orientada hacia el “proceso” democrático) quedaría excluido en la Unión Europea a partir de la ausencia de una “densa identidad colectiva”.

La conclusión a la que llegan Lindberg y Scheingold es que, a excepción de los vínculos utilitarios que sugieren los datos relativos al mercado, hay escasa evidencia de una solidaridad real entre los pueblos. Las perspectivas para el futuro son sin duda positivas: si prevalece un clima de armonía social y se extienden los valores de clase media, el apoyo debe con toda probabilidad continuar creciendo como lo ha hecho en el pasado.

El “consenso permisivo” puede, sin embargo, verse puesto en peligro en lo relacionado con la legitimidad y relevancia de las actividades de la Comunidad. La legitimidad se acumulará despacio y de forma irregular, mientras el refuerzo de la relevancia de las tareas manejadas a nivel europeo puede conducir a la movilización política de unas elites no participantes y un público de masas que adoptan un rol activo.

¿No es exactamente esta situación la que se vive en Maastricht o con la Constitución? Ambos Tratados aceleran de forma significativa la naturaleza del proceso de integración y las responsabilidades comunitarias ¿No alteran estas circunstancias los cálculos del público sobre los costes y beneficios de la pertenencia a la Comunidad?

Hasta que la llamada “crisis de Maastricht” sobreviene, las teorías utilitaristas copan las conclusiones de los estudios sobre el apoyo hacia la integración europea. Según estas teorías, el apoyo derivado de los factores económicos no se traduce en un deseo de realizar sacrificios por otros Estados miembros en lo que se refiere a las dificultades económicas, aunque las predicciones de cara al crecimiento del apoyo hacia la CE son sin duda favorables.

Nada más lejos de la realidad. Después de superar los difíciles años setenta, con dos crisis petroleras y el impacto interno que supone la primera ampliación, con el subsiguiente declive de la tendencia al alza del apoyo popular en la década anterior, la gradual recuperación que se observa en los distintos estudios del Eurobarómetro durante los ochenta comienza a truncarse en 1989. Por aquel entonces, los asuntos relacionados con el mercado único comienzan a acelerarse y a ser examinados y discutidos entre los distintos sectores de la economía y la industria.

Precisamente, un estudio de la Comisión Europea publicado en otoño de 1995 (Standard EB 43) aborda la cuestión de la constante erosión del “consenso permisivo” desde finales de los ochenta, en relación al “apoyo utilitario” (que integra la variable del beneficio “neto” de la pertenencia a la UE y las expectativas “netas” hacia el Mercado Único) y al “apoyo constitucional” (apoyo “neto” hacia la pertenencia a la UE y hacia un gobierno europeo).

Como se ha mencionado anteriormente, en 1989 comienzan a verse los primeros síntomas de la recesión del apoyo, aunque sólo de tipo “utilitario”. El apoyo “constitucional” continúa subiendo hasta la primavera de 1991, pero, a partir de esta fecha, se inicia una caída en ambos niveles de apoyo que se acelera y amplifica en la primavera y otoño de 1992, coincidiendo con la crisis de la ratificación de Maastricht.

La curva del apoyo es, sin duda, un fiel reflejo de los acontecimientos políticos que se desarrollan en la época. El apoyo comienza a caer en el verano de 1991, justo antes de la cumbre de Maastricht, pero también después de la Guerra del Golfo y el inicio de la recesión económica en muchos Estados miembros. El comienzo oficial del Mercado Único parece cerrado y el desplome del bloque comunista trae la incertidumbre al futuro de la Europa del Este. Con los referendos danés y francés en la primavera de 1992 (el último de ellos precedido por el denominado “miércoles negro”, con la retirada de la Libra Esterlina y de la Lira del mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo) los indicadores de apoyo caen a su punto más bajo.

Tras la tendencia al retroceso en los noventa, a partir de finales de la década se produce un repunte lento pero constante, y esta es la tendencia que domina durante lo que llevamos de siglo XXI.

Aunque los ciudadanos siguen mostrando un apoyo de tipo “utilitario” a la UE y ven las ventajas de la pertenencia de su país a la Unión, no se atisba un fortalecimiento de los lazos de solidaridad, aquellos que tienen que ver con el desarrollo de un denso sentimiento de identidad colectiva: persiste un alto porcentaje (que varía en pocas décimas de un Eurobarómetro a otro, pero que suele rondar el 40 por ciento) de ciudadanos de los Estados miembros que se sienten únicamente identificados con la identidad nacional. Crece además el desinterés y domina el desconocimiento, la pasividad.

Y, sin embargo, algunos procesos de ratificación de los Tratados (Maastricht, Constitución, Lisboa) muestran una opinión pública que puede parecer en cierta medida más activa y desafiante porque tiende al rechazo. Pero, hay que insistir en que lo que prima es el desconocimiento del texto y términos de los Tratados que se votan, ya se acepten o se rechacen.

No hablamos, más que probablemente, de un “disenso activo” informado, sino más bien de campañas orquestadas desde ciertos sectores del euroescepticismo que calan puntualmente en la opinión pública nacional, en determinados países, y que se insertan en un contexto político y/o económico puntualmente complicado, y medido en clave nacional. Estamos pues, como bien lo calificó el presidente de la Convención Constitucional para el futuro de Europa, ante “un no al contexto, y no al texto”.

¿Cuál es la solución ante todas estas cuestiones? No cabe duda que la comunicación y la educación. La Europa de los ciudadanos no deja de ser una quimera, una etiqueta vacía de contenido si no se la dota de las herramientas necesarias. Y esas herramientas no pueden estar sino en el impulso de una dimensión europea de la educación cuyos contenidos estén consensuados a nivel europeo y en mayor medida introducidos en los currículos nacionales en las distintas etapas educativas. Así como en el diseño y puesta en marcha de una política de comunicación eficaz en su forma, intensidad y niveles de actuación, y, por supuesto, centrada en los problemas reales y cercanos del ciudadano.

¿Podemos acaso comparar la visibilidad de que tuvo la campaña de las elecciones europeas organizada por el Parlamento Europeo con la repercusión obtenida por la campaña del “No”, por ejemplo, en Irlanda? En invertir estas tendencias está la clave. La repetición de datos similares de opinión pública desde hace décadas lejos debe estar de “anestesiarnos”: estamos ante un problema real que las instituciones europeas deben resolver con celeridad y firmeza.

Irlanda: el precio de un “Sí”

ENCARNA HERNÁNDEZ

¿Más soberanía o más Europa?
¿Más soberanía o más Europa?

Entre el Tratado de Maastricht y la reforma de Lisboa existen una serie de parecidos razonables. El primer paralelismo lo encontramos en la demora en la fecha de entrada en vigor del texto: ambos con más de un año de retraso. El segundo, relacionado con el primero, son una serie de obstáculos que trabaron la ratificación: los “noes” en dos referendos populares en sendos países miembros. El parecido más que razonable se corona con el precio de un “Sí” que se traduce en las denominadas “cláusulas de exención” (“opt-out”). El resultado, inevitable: una Unión en la que sus Estados miembros caminan a distintas velocidades en su grado de integración y cooperación, de solidaridad interestatal, de sacrificio compartido y de solidaridad mutua.

Allá por mediados de diciembre de 1992, en el Consejo Europeo de Edimburgo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Europa de los “Doce” tenían encima de la mesa de negociación la urgente tarea de encontrar una solución al “problema danés”. Tal problema no era otro que el “no” registrado en el referendo popular del 2 de junio de ese mismo año, cuando los ciudadanos daneses declinaron la ratificación del Tratado de Maastricht.

En Edimburgo se decide dar respuesta a una serie de disposiciones del TUE definidas como problemáticas por el propio Gobierno danés y que fueron recogidas en un documento titulado “Dinamarca en Europa”. Tales problemáticos preceptos de Maastricht eran principalmente los siguientes: la dimensión de la política de defensa; la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM); la ciudadanía de la Unión; la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior, y la efectiva aplicación del principio de subsidiariedad.

La concesión, el precio de un “Sí”, tuvo lugar en ese mismo Consejo de Edimburgo, concediéndose a Dinamarca la citada “cláusula de exención” en diferentes aspectos que afectan al Tratado. Para empezar, Dinamarca no participaría en la moneda única (tercera y última fase de las previstas para alcanzar la plena UEM), y conservaría sus competencias en materia de política monetaria. Además, la participación danesa en la política de defensa en el marco de la UEO también se ve matizada; mientras que se aclara que la ciudadanía de la Unión no se concibe como sustitutiva de la ciudadanía nacional, siendo cada Estado miembro el que determina la posesión de la nacionalidad en virtud de sus leyes internas.

Tras el acuerdo, y con cambio de Gobierno incluido, el 18 de mayo de 1993, en una segunda consulta, los ciudadanos daneses ratifican finalmente el Tratado de Maastricht, con casi el 57 por ciento de votos a favor. En septiembre de 2000 (tras la adopción de la moneda única por parte de once Estados miembros en enero de 1999), el “no” de Dinamarca al euro queda finiquitado mediante referendo popular.

Aunque Dinamarca no fue la única que se desligó del compromiso de entrar en la moneda única. Además del protocolo danés, se anejó al Tratado otro protocolo relativo al Reino Unido e Irlanda del Norte: mientras que el primero somete la incorporación a la tercera fase de la UEM a un referendo popular, en el segundo queda sometida a una decisión del Parlamento.

Tanto Reino Unido como Irlanda se abstuvieron igualmente de participar en el Protocolo sobre la política social anejo al TUE. Este protocolo suponía una continuación a la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de los Trabajadores, de finales de los ochenta, y explicitaba, entre otras cosas, la mejora de las condiciones laborales a través de una protección social adecuada, fomentando el diálogo social, desarrollando un nivel de empleo adecuado y estable, así como la lucha contra las exclusiones en el terreno laboral.

El “opt-out” británico al protocolo social causó cierta confusión en una parte de la clase política del país, especialmente entre el Partido Laborista, que reclamaba más Europa social. Finalmente, el sector conservador liderado por el primer ministro J. Mayor salió reforzado en las elecciones generales de abril de 1992. Un año después, durante el verano de 1993, la Cámara de los Comunes, primero, y la de los Lores, después, ratificaron el Tratado.

La Europa social y la moneda única fueron las grandes perjudicadas de los envites soberanistas que se dieron cita en la ratificación de Maastricht. Algo más de dos décadas después hemos vuelto a comprobar el precio de un “sí”. Esta vez ha sido en Irlanda, cuyos ciudadanos ya fueron los protagonistas del sonado “no” a Niza, y que en esta ocasión han mantenido en vilo a Europa tras el rechazo a la ratificación de la reforma de Lisboa en la primavera de 2008.

Han sido muchos meses de “tira y afloja”, hasta que el pasado junio, en la reunión del Consejo, se ofrecieron a Irlanda las garantías sociales, militares y fiscales necesarias para asegurar una victoria del “sí” en una próxima consulta. Además de asegurarse el mantenimiento de un comisario, se concedieron a Irlanda garantías jurídicamente vinculantes relacionadas con su legislación en temas como el aborto, su neutralidad militar, no sujeta a ninguna alianza defensiva, los derechos sociales y su autonomía fiscal.

Bridget Laffan, of the Ireland For Europe campaign, celebrating the Yes side’s referendum victory in Dublin Castle on Saturday. Photograph: Brenda Fitzsimons
Bridget Laffan, of the Ireland For Europe campaign, celebrating the Yes side’s referendum victory in Dublin Castle on Saturday. Photograph: Brenda Fitzsimons

El “sí” llegó finalmente en el nuevo referendo celebrado el reciente 2 de octubre. ¿ Cuál es el precio de este “sí”? Tal vez, cuando dentro de unos años observemos este pasaje de la historia de la integración europea podamos ver las circunstancias que rodearon la ratificación de Lisboa desde una perspectiva más aventajada, como vemos hoy día la ratificación de Maastricht. Aunque nos tememos que el precio de un “sí” puede ser el mismo en Maastricht y en Lisboa: el objetivo, el ideal, de “más Europa”.

El principio de subsidiariedad: la evolución de una fórmula magistral

ENCARNA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

La reforma de los Tratados operada en Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía la malograda Constitución europea. Uno de los principales argumentos que utiliza la crítica del “déficit democrático” de la Unión es precisamente la nula capacidad de control que tienen las asambleas nacionales y regionales elegidas sobre las decisiones que se toman en Bruselas. En esta línea, Lisboa determina una contribución más activa de los Parlamentos Nacionales al buen funcionamiento de la Unión (art. 12 TUE ), previendo, además, su control al respeto de la subsidiariedad a través del denominado “sistema de alerta temprana”, recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

¿El secreto del éxito?
¿El secreto del éxito?

Hablamos de un concepto, el de subsidiariedad, que ya está plenamente integrado en el acquis comunitario, pero que en su momento fue una de las aportaciones más trascendentes del Tratado de la Unión Europea de cara a forjar un mayor control democrático en la actividad de la UE. Aunque no es en el Tratado de Maastricht el primer texto donde encontramos un concepto que tampoco tiene su origen en el lenguaje comunitario ni en su tradición legal.

Desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993, el principio de subsidiariedad se convierte en la norma general a la que se somete el ejercicio de las competencias por parte de la UE. El TUE asciende así a rango constitucional un principio que está ya en la base de los Tratados fundacionales de París y Roma, incluyéndolo ahora de forma expresa, y elevándolo definitivamente al nivel de los principios de la Comunidad.

El concepto aparece por primera vez en un texto oficial de las Comunidades Europeas en 1975, en un Informe de la Comisión sobre la Unión Europea. El citado texto alude a la subsidiarité como el principio de acuerdo con el cual la Unión adoptará responsabilidades sólo en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros no sean capaces de actuar eficientemente de forma separada. La noción de subsidiariedad aparece ya aquí ligada a los ámbitos de competencia concurrente (o compartida) (Commission of the European Communities, 1975).

El 14 de febrero de 1984, el Parlamento Europeo aprueba una Resolución sobre el Proyecto de Tratado por el que se establece la Unión Europea (“Proyecto Spinelli”). El principio de subsidiariedad se incorpora en el artículo 12, apartado segundo, dentro de los ámbitos de acción de competencia concurrente conferidos por el Tratado a la Unión, en los que los Estados miembros actuarán mientras la Comunidad no ejerza su competencia legislativa.

El AUE introduce por primera vez en un Tratado la subsidiariedad, aunque de forma restringida a la política medioambiental (art. 130R, apartado 4). Es finalmente en Maastricht cuando se toma la decisión de incluir el principio de forma generalizada al conjunto de las competencias comunitarias compartidas, otorgándole de este modo un peso jurídicamente vinculante. En este sentido se expresa el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en junio de 1992, cuando hace referencia a la integración de este principio “as a new legally binding ground rule in the Treaty (…).” (European Council, 1992).

Más allá de que se le reconozca una repercusión legal, lo cierto es que la trascendencia principalmente política de la subsidiariedad es ampliamente reconocida. Para la Comisión, implica la aplicación del principio de “good sense” en el ejercicio de las competencias por parte de las instituciones comunitarias, además de relacionarse estrechamente con los objetivos de mayor control democrático y mayor transparencia en la actividad de la Unión. (Commission of the European Communities, 1992).

En cualquier caso, con la incorporación al TUE del principio de subsidiariedad se explicita un principio central en toda constitución de tipo federal en lo referente a la forma de regulación del ejercicio de competencias entre las distintas unidades que componen la unión. Como recuerda Habermas, la subsidiariedad se configura como el “principio fundacional que completa las necesidades de las unidades diversas y territorialmente distintas que integran una federación.” (Habermas, 2001: 22).

En realidad, la tradición legal de la que deriva el concepto de subsidiariedad es el Derecho canónico católico, y en su momento se aplica para, con dudosa eficacia, impedir la centralización del poder en la Iglesia Romana (Siedentop, 2000/2001: 34). Como recoge The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism, el principio de subsidiariedad se define como “la moderna enseñanza social católica”, la cual, según el Papa Pío XI, quién la articula inicialmente en Quadragesimo Anno (1931), se basa en la máxima “de que las mejores instituciones para responder a una determinada tarea social son las más próximas a ella.” (McBrien, 1995: 1227).

Este principio del deber de adoptar las decisiones en el nivel más próximo al ciudadano se recoge en el Preámbulo y en los artículos A y B del TUE (arts. 1 y 2 v.c.), cuando se hace referencia al establecimiento de “una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos.” (art. A TUE). De ello se deduce que la estructura federal debe actuar a modo de “ultimo recurso” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 119), siempre en respeto del principio de subsidiariedad.

Así, el artículo 3B del TUE (art. 5 TCE v.c.), en su párrafo segundo, precisa que el principio de subsidiariedad regula el ejercicio de las competencias compartidas (no exclusivas), ámbitos en los que la Comunidad sólo actuará si los objetivos pueden lograrse mejor a escala comunitaria que a nivel nacional, “debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.”

Tal párrafo segundo contiene, para la Comisión (Commission of the European Communities, 1992), una de las dos dimensiones que integran el concepto de subsidiariedad: la “necesidad” de acción. La otra dimensión legal la componte la “intensidad”, o lo que es lo mismo, la “proporcionalidad” de la acción que se lleva a cabo.

La Unión no sólo debe intervenir con carácter subsidiario en relación a las competencias compartidas, sino que también debe ajustarse con carácter general y en el ejercicio de toda clase de competencias al principio de proporcionalidad. El párrafo tercero del artículo 3B especifica que “ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado.”

Es decir: antes de adoptar una reglamentación a nivel comunitario hay que plantearse la naturaleza e intensidad de tal medida (Borchardt, 2000: 29). Se explicita así el principio de proporcionalidad, que hasta el TUE se limita a ser un concepto aportado por la jurisprudencia del TJCE, y en relación a la protección de los operadores económicos (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 121; Borchardt, 2000: 29).

Fuera del marco legal del artículo 3B, otra noción que afecta al ejercicio de las competencias comunitarias se refiere al principio de suficiencia de medios, el cual dispone que “la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas.” (art. F.3 TUE; art. 6.4 de la v.c.).

Para V. Constantinesco, el nivel de popularidad y polémica que alcanza el principio de subsidiariedad desde su incorporación al TUE se debe a su ambigüedad: responde tanto al temor a la pérdida de soberanía nacional por la extensión de las competencias de la Unión, como a la expectativa de un incremento legítimo de los ámbitos competencia comunitarios (Constantinesco, 1991: 440).

En efecto, en la subsidiariedad, tal y como está definida en el TUE, se detecta tanto una “vertiente positiva” –como motor para extender las competencias de la UE, en pos de una intervención comunitaria cuando los fines y objetivos de la acción se puedan alcanzar mejor a nivel europeo- y una “vertiente negativa” o “lectura restrictiva” del principio –interpretando que la Unión debe abstenerse de actuar si los objetivos de la acción son alcanzados suficientemente por los Estados- (Borchardt, 2000: 29).

Para Louis, si se concibe de cara a un “ejercicio óptimo de las competencias y con un espíritu de cooperación y solidaridad entre los distintos niveles de poderes”, el resultado es un principio inherente a toda constitución federal, más que una noción “ofensiva” hacia las competencias de la Unión (Louis, 1979/1995: 106).

Para algunos académicos, el principio de subsidiaridad responde al recelo hacia un modelo de integración europea que se construya sobre la centralización del poder[1]. Según L. Siedentop, la adopción de la subsidiariedad se plantea de forma precipitada entre los líderes europeos, obligados por el temor popular a un Estado centralizado en Bruselas y el debilitamiento del control democrático (Siedentop, 2000/2001: 34). Según G. Majone, hay una clara tendencia hacia formas descentralizadas de gobierno, sobre todo desde Maastricht, donde se realiza una nueva definición de competencias que, de hecho, limita su ejercicio por parte de las instituciones de la Comunidad. Para el citado autor, la subsidiariedad supone la anulación de un concepto de CE que “ensancha sin cesar los límites de su propia competencia (…) alejándose del modelo clásico de apropiación que implicaba la transferencia de una competencia exclusiva a sus manos” (Majone, 2002: 333).

En definitiva, el principio de subsidiariedad se revela como un arreglo precario que provoca una profunda polémica entre aquellos que lo ven como un freno al Gran Estado centralizado europeo y aquellos que lo interpretan como un legítimo y democrático punto de partida para una ampliación de las competencias de la Unión. Al fin y al cabo, el compromiso alcanzado en Maastricht sobre la subsidiariedad es un claro exponente de lo que se denomina “ambivalent agreement” (Magnette, 2003: 7); es decir, un acuerdo concreto, sobre mínimos, basado en preferencias y creencias distintas que se anulan unas a otras (Elster, 1998).

Precisamente por esta razón, la clarificación del reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros, y una interpretación más nítida de su aplicación, es decir, del principio de subsidiariedad, es una de las cuestiones principales que centra el debate sobre el “futuro de Europa” en el proceso constituyente iniciado en 2001.

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento– y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado, establece que la Comisión deberá remitir sus proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, motivándolos en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; a partir de entonces, los Parlamentos tienen un plazo de seis semanas (se amplía a ocho semanas en Lisboa) para emitir un dictamen motivado que exponga las razones por las que la propuesta de la Comisión vulnera el principio de subsidiariedad; cuando los dictámenes motivados que se remitan representen al menos un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales –cada Parlamento dispone de dos votos-, la Comisión está obligada a volver a estudiar su propuesta.

El citado Protocolo, junto con otro relativo al cometido de los Parlamentos nacionales en el proceso decisorio, responde al requerimiento de Niza y Laeken de clarificar su función en la estructura comunitaria, y redunda en el reclamo de un mayor control democrático de la toma de decisiones dentro de la Unión.

Como decía al comienzo, Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía el texto constitucional. También lo es de la evolución del concepto de subsidiariedad a lo largo y ancho del acquis legal de las Comunidades y de la UE. También es un concepto fundamental desde el que abordar el debate sobre el “déficit democrático”. Cuestión amplia, compleja y profunda donde las haya. Lo dejamos, si os parece, para otra ocasión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Commission of the European Communities. (1975). Report on European Union. (Bull. EC Suppl. N.º 5/75).

Commission of the European Communities. (1992). The principle of subsidiarity. Brussels, 27.10.1992. (SEC(92) 1990 final).

Elster, J. (1998). Deliberation and Constitution-Making. En J. Elster (Ed.), Deliberative Democracy (pp. 97-122). Cambridge: Cambridge University Press.

European Council. (1992). Conclusions of the Presidency, Lisbon, 26-27 June 1992 (Bull. EC 6-1992).

European Parliament. (1984). Resolution on the Draft Treaty establishing the European Union. (OJEC C 77, 19.03.1984, p. 53).

Habermas, J. (2001). ¿Por qué Europa necesita una constitución? New Left Review (edición española), No. 11, 5-25.

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. (Trabajo original publicado en 1979).

Magnette, P. (2003). Does the process really matter? Some reflections on the “legitimating effect” of the European Convention. CES Working Paper Series #102. Cambridge, MA: Center for European Studies, Harvard University. Obtenido el 09.12.2006 desde http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Magnette2.pdf.

Majone, G. (2002). Evolución de las políticas e instituciones regulatorias en la Unión Europea. Foro Internacional, XLII(2), 331-349.

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.

McBrien, R. P. (Ed.) (1995). The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism. New York: HarperCollins.

Siedentop, L. (2001). La democracia en Europa (A. Resines Rodríguez & H. Bevia Villalba, Trads.). Madrid: Siglo Veintiuno. (Trabajo original publicado en 2000).

Nota: Artículo reproducido en la Web de CELARE (Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa).

[1] La Comisión Europea se refiere al citado temor en su Informe sobre la Unión Europea de 1975: “No more than the the existing Communities have done so, European Union is not to give birth to a centralizing super-state. Consequently, and in accordance with the ‘principe de subsidiarité’, the Union will be given responsibility only for those matters which the Member States are no longer capable of dealing with efficiently.” (Commission of the European Communities, 1975).

Hacia una ciudadanía supranacional: ¿Cómo encuadrar la ciudadanía europea en las teorías contemporáneas de la ciudadanía?

This girl protests in Brussels against removing the Flag and Anthem from the European Constitution. "Pro Euro Demonstration". By Rock Cohen.
This girl protests in Brussels against removing the Flag and Anthem from the European Constitution. "Pro Euro Demonstration". By Rock Cohen.

Encarna Hernández Rodríguez

El “retorno del ciudadano” en los años noventa en la teoría política recupera e inmortaliza para el debate suscitado en torno al concepto de ciudadanía un ya clásico ensayo T. H. Marshall, Ciudadanía y clase social, publicado en 1950. La obra de Marshall, que en realidad recoge una concepción de la ciudadanía circunscrita a la experiencia británica de posguerra, define la “ciudadanía” como: “… aquel status que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad”, cuyos “beneficiarios son iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que implica.” (Marshall, 1950/1998).

Marshall delimita una triple clasificación de los derechos de la ciudadanía, asignando a cada uno de ellos un periodo formativo en un siglo diferente; a saber: los derechos civiles (s. XVIII); los derechos políticos (s. XIX), y los derechos sociales (s. XX). Tal concepción de la ciudadanía suscita diversas polémicas por su visión “evolucionista” de la adquisición de los derechos –fruto de un “inevitable” proceso histórico-, que obvia su “conquista” a través de la lucha, y también por el lugar que ocupa el principio de “igualdad”.

De hecho, en el debate de la filosofía política sobre el papel del ciudadano en relación con la sociedad y el sistema político, la concepción marshalliana de ciudadanía en torno al eje derechos-igualdad se enmarca dentro de la corriente liberal –que enfatiza los derechos, el individualismo y el lugar secundario de los deberes-, frente a otras teorías de la ciudadanía, como la comunitarista –que sustituye la autonomía liberal por la integración en la comunidad y la búsqueda del “bien común”- y la republicana –que resalta las obligaciones y el deber de participación en la vida pública-.

A medio camino entre el individualismo liberal y la “ciudadanía diferenciada” del comunitarismo, encontramos la idea de “ciudadanía multicultural” que defienden académicos como W. Kymlicka y que, como define el subtítulo de su famoso trabajo, se presenta como “una teoría liberal de los derechos de las minorías” (Kymlicka, 1995/1996).

Estrechamente conectado con la noción de ciudadanía, debemos abordar a continuación el concepto de “nacionalidad”. Los términos ciudadanía y nacionalidad se vienen utilizando indistintamente cuando, en realidad, designan estados y estatutos distintos entre los miembros de una comunidad nacional. Por ciudadanía entendemos la pertenencia de un individuo a un Estado en base a una “posición subjetiva”, en virtud de la cual posee una serie de derechos y obligaciones políticos y civiles (Monzone, 2003: 166). La ciudadanía hace, pues, “referencia a aquel sector entre los ‘nacionales’ que goza del pleno disfrute de los derechos que el Estado reconoce”; es decir, que la nacionalidad designa el “elemento humano del Estado” (Elvira Perales, 2000: 310), pero no implica directamente la participación política (O’Leary, 1996: 6). Tal concepción convierte a la ciudadanía en un concepto “añadido” al de nacionalidad (Elvira Perales, 2000: 310).

Otro debate que afecta a la ciudadanía y a la nacionalidad discurre en torno a la cuestión de los diferentes modelos nacionales de ciudadanía –y, a la postre, de nación-: el modelo francés, basado en una concepción política, en el denominado “contrato social”; el alemán, que atiende al origen cultural; y el anglosajón, que se sustenta en la pertenencia territorial. Estamos, por tanto, ante diferentes concepciones que se refieren al problema de fondo de los “orígenes” (Balibar, 2003: 41).

Como recuerda Brubaker, el concepto de nación francés es, ante todo, “universalista, asimilacionista y centrado en el Estado” y se fundamenta en la unidad política; por el contrario, la nación alemana se presenta como “particularista y orgánica, centrada en el concepto de Volk”, configurando de este modo una comunidad lingüística, cultural y racial –Volk-gemeinschaft- (Brubaker, 1989: 7-8).

Sin embargo, en esta era “posnacional”, y en el marco del desarrollo ulterior de la ciudadanía moderna –ésta, recordemos, nace con la Revolución francesa y las ideas ilustradas-, el desafío más profundo para las cuestiones de la nacionalidad y la ciudadanía, es, sin duda, la construcción de entidades supranacionales, tales como la Unión Europea y, con ella, la propuesta de un nuevo concepto de ciudadanía que abandona las “fronteras” territoriales, políticas, jurídicas, sociales e identitarias del Estado nación: estamos ante el concepto de “ciudadanía supranacional”, que la Unión Europea incorpora a su acquis legal con la creación de una ciudadanía europea en el Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht en 1992.

Para O’Leary, el mayor inconveniente para el desarrollo de una ciudadanía comunitaria es que la participación ciudadana está históricamente confinada en el nivel estatal (1996: 21). De forma esencial, el concepto tradicional de ciudadanía se utiliza en referencia a la relación de interdependencia que existe entre el ciudadano y el Estado, siendo ésta, de hecho, la base de numerosas definiciones de ciudadanía (Cotesta, 2002: 1).

Ante tal grado de interdependencia, no es de extrañar que algunos teóricos definan la ciudadanía europea como la “ciudadanía de un no-Estado” (Wiener, 1998). Así, la idea de una ciudadanía comunitaria –la ciudadanía de un ente transnacional que aún no presenta los rasgos típicos de un Estado- puede ser considerada como “una de las formas evolutivas del concepto de ciudadanía” (Cotesta, 2002: 1); como una ulterior evolución de la ciudadanía moderna.

Pero, ¿rompe definitivamente el proyecto de una ciudadanía europea con la tradicional definición de ciudadanía vinculada al Estado-nación? En este sentido, el concepto de ciudadanía de la Unión puede abordarse desde dos perspectivas: la “minimalista” –limita la extensión de los beneficios de cada ciudadano de un Estado miembro a otros Estados miembros- y la “maximalista” –o supranacional, con la asunción de derechos soberanos por parte de las instituciones comunitarias- (O’Leary, 1996: 22). La cuestión es: ¿por cuál de estas dos opciones se apuesta en Maastricht?

La respuesta a esta pregunta parece clara para especialistas en la cuestión como Giesen y Eder (2001) y O’Leary (1996): el Tratado de Maastricht introduce una concepción minimalista de la ciudadanía, ya que la reduce a derechos básicos y la convierte en un derivado o suma de las ciudadanías de los Estados miembros, al sujetar su acceso a la condición de poseer la nacionalidad de un Estado miembro. Como recuerda O’Leary, cada Estado miembro decide el acceso a su nacionalidad –y no existe una armonización al respecto a nivel comunitario, sino distintos modelos- y, por tanto, decide también quién es ciudadano europeo y quién no (1996: 22).

Este “minimalismo legal” acarrea específicas dificultades relacionadas con los derechos políticos de los residentes no nacionales (Giesen & Eder, 2001: 9). Se trata ésta de una problemática que autores como Balibar (2003) definen como el desarrollo de un “apartheid” europeo, en referencia a las nuevas desigualdades que la condición de la ciudadanía europea introduce con respecto a los inmigrantes de terceros países que residen el territorio UE.

Nota: Extracto del libro Acercar Europa a los europeos. Un reto vital (Euroeditions, 2008, ISBN: 978-84-936257-6-4).

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