¿Quién será el próximo Ombudsman europeo?

Por Encarna Hernández

Continúa el baile de nombramientos en la nueva Europa del Tratado de Lisboa. Ahora le toca el turno al Defensor del Pueblo Europeo, que será elegido por los eurodiputados, mediante votación secreta, el próximo 18 de enero de 2010. Hablamos de una institución europea creada en Maastricht bajo el paraguas de la ciudadanía de la Unión, y cuya labor es atender las reclamaciones de los ciudadanos europeos en casos susceptibles de revestir una mala administración por parte de las instituciones y órganos de la UE. El pasado 30 de noviembre tuvieron lugar las audiencias de los distintos candidatos con la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo. Tal Comisión es la encargada de decidir sobre la admisión de las candidaturas presentadas, además de constituirse como un órgano que debe trabajar en estrecha colaboración con el Defensor a la hora de tratar las quejas de los ciudadanos.

Tres candidatos, un italiano, un griego y un belga, aspiran a convertirse en el próximo Ombudsman europeo. Sobre la mesa, tres cuestiones fundamentales que deben acometerse en su próximo mandato: mejorar la transparencia en el trabajo de la Administración de la UE; reforzar la cooperación con la Eurocámara, especialmente con el Comité de Peticiones; y comunicar a los ciudadanos de una forma comprensible y eficaz la labor y las competencias del Defensor. ¿Les apetece conocer a los tres candidatos y sus propuestas? ¿Desean conocer más detalles sobre esta institución de la UE?

El programa de los tres candidatos

Comenzó la carrera para elegir un nuevo Defensor del Pueblo de la UE, y los tres candidatos lo hicieron exponiendo sus prioridades y respondiendo a las preguntas de los eurodiputados en la Comisión de Peticiones. En virtud de la transparencia de la que deben hacer gala las instituciones europeas en todo proceso de nombramiento, se ha habilitado un espacio web para que eurodiputados y ciudadanos puedan seguir todas las fases del procedimiento.

Si aún siguen aquí, y no han pinchado directamente en el link, el propósito de las siguientes líneas es exponer de una forma simplificada las líneas maestras de las tres candidaturas que optan a convertirse en el Ombudsman europeo para los próximos cinco años. Tres candidatos, dos de ellos, un italiano y un belga, optan a ser elegidos por primera vez, el tercero, el actual defensor del pueblo, el griego Diamandouros, aspira a su reelección.

V. Bottoli

Vittorio Bottoli (Italia) ha sido defensor del pueblo de la región de Véneto durante cerca de una década. Enfoca sus prioridades en tres aspectos clave: la protección de los derechos fundamentales, la mejora del conocimiento de la institución por parte de los ciudadanos europeos, y el refuerzo la cooperación con los defensores del pueblo nacionales y regionales. En sus años como defensor en Véneto, su oficina experimentó un increíble crecimiento del número de reclamaciones (desde 800 en 2001 hasta 11.000 en 2008), todo ello gracias a iniciativas relacionadas con la publicitación de la institución a través de distintos medios de comunicación. Bottoli considera que se podría mejorar el funcionamiento de la institución, modificando incluso el Estatuto de ésta. El italiano se refiere, en concreto, al artículo 5 de dicho Estatuto, que afirma que el Defensor puede colaborar con el resto de autoridades análogas de los Estados miembros, así como con las instituciones encargadas del fomento y protección de los Derechos Fundamentales. Bottoli apuesta por pasar de un rol “cooperativo” hacia un principio de “promoción activa” en todo lo que respecta a la transmisión de la cultura de los DF. Ello incluiría potestades para el Ombudsman europeo de supervisión y recomendación hacia las autoridades competentes de los Estados miembros. Ello se complementaría con un dictamen obligatorio del Comité de Peticiones, como órgano colegiado y con autoridad. Todo ello haría ganar a la figura del Defensor en autoridad y eficacia. La propuesta es sin duda interesante ¿no les parece?

En lo que respecta a las tres líneas de acción que fueron expuestas por los MEPs en la audiencia del pasado 30 de noviembre, Bottoli se expresó en los siguientes términos. Sobre cómo mejorar la transparencia en el trabajo de las instituciones europeas, el italiano señaló el acceso a los documentos de las instituciones como una de sus prioridades, y resaltó que el Defensor tiene el derecho a solicitar acceso a cualquier documento sin violar su confidencialidad. Incrementar la cooperación con el Parlamento Europeo, en concreto con el Comité de Peticiones, es otro de los puntos clave de su programa, como hemos podido comprobar. Por su parte, la comunicación como los ciudadanos sobre la labor de la institución sería también una piedra de toque importante en su mandato como Ombudsman de la UE, como lo fue en sus años como Defensor de Véneto: “los ciudadanos deben saber (concluyó) que se trata de un servicio sin costes y rápido, por lo que hay que asegurar que se conozca su existencia y sus competencias”.

N. Diamandouros

Nikiforos Diamandouros, Defensor del Pueblo Europeo desde 2003, y anteriormente Defensor del Pueblo de Grecia, es el segundo candidato. Sus prioridades, si sale reelegido, se centran en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, la adaptación a la reforma de Lisboa, con los beneficios que recoge para los ciudadanos y, en este sentido, los esfuerzos dirigidos a: aplicar activamente e interpretar el derecho a una buena administración recogido en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE; garantizar que el derecho de los ciudadanos a entablar diálogo con las instituciones europeas sera plenamente respetado; promover y cooperar con los defensores nacionales y regionales, con los comités de peticiones, y, a través de ellos, con los parlamentos nacionales y regionales, para asegurar que se puedan proteger los derechos de los ciudadanos bajo el Derecho comunitario en estos niveles. En segundo lugar, continuar fortaleciendo el diálogo constructivo con las instituciones y órganos de la UE, profundizando en una cultura de servicio a través de la administración pública europea. En tercer lugar, mejorar el servicio a la ciudadanía incrementando la eficiencia y efectividad en el uso de los recursos de la administración.

Respecto a los tres temas prioritarios planteados por el Comité de Peticiones, Diamandouros recuerda que la exigencia de una mayor transparencia en los trabajos del Consejo ha sido recogida en Lisboa, y al Defensor compete, precisamente, asegurar que los ciudadanos se beneficien de estas mejoras. La cooperación con la Eurocámara será igualmente esencial en su mandato, como lo será la comunicación con los ciudadanos, y recordó, en este sentido, el desarrollo de una guía interactiva para la ciudadanía, así como la cooperación realizada en este punto con los centros de Europe Direct.

Definitivamente, la opción del griego se traduce en apostar por la continuidad. Le avala el trabajo realizado en estos cinco años, y los esfuerzos por acercarse al ciudadano y aclararle su labor y sus competencias. La cuestión es: ¿el esfuerzo ha sido el suficiente? Como veremos más adelante, son muchas las reclamaciones que llegan al Defensor de la UE y que no le competen. Este hecho refleja un fallo en la estrategia de comunicación, sin duda mejorable, por no hablar de los solapamientos que se producen entre su ámbito competencias y el de otras instancias, tales como el comité de peticiones, todo consecuencia del desconocimiento de los ámbitos concretos en los que el defensor puede actuar. Si la eficacia es una prioridad, se debe evitar que se haga un doble trabajo (para el ciudadano y para las instituciones) a la hora de tramitar y resolver una reclamación.

P. Monette

Vayamos al tercer candidato. Pierre-Yves Monette. Ha sido Defensor del Pueblo de Bélgica y dispone de experiencia en peritación internacional en el sector de la Defensoría del Pueblo, de los Derechos Humanos, del Estado de Derecho y del buen gobierno. Sus propuestas son, tal vez, las más innovadoras, como veremos a continuación. Y precisamente, en su discurso, el belga habla de “renovar” e “innovar”: “un buen Defensor (afirma) debe saber defender los derechos tradicionales al tiempo que afronta nuevos desafíos”. Su principal línea de acción es la transparencia en las instituciones y órganos de la UE, y para ello propone designar un “funcionario de la transparencia” para cada entidad. Interesante ¿verdad? Hay más. En materia de comunicación, intensificar la publicidad dirigida a los ciudadanos para informarles de su derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo. ¿Cómo? Habla de medidas concretas: campaña permanente de información; estrecha cooperación con los media; más conferencias, seminarios y publicaciones. Monette propone también crear una red descentralizada de delegados del Defensor europeo (sin coste adicional). Otro aspecto reseñable de su programa es introducir una indicación obligatoria del derecho a reclamar al Ombudsman en todas las decisiones administrativas. Para el candidato belga, se podría, asimismo, fortalecer la cooperación con el Parlamento Europeo fomentando que los eurodiputados usen su derecho a hacerse eco de las reclamaciones de los ciudadanos a los que representan llevándolas al defensor.

Otras medidas interesantes que propone Monette pasan por impulsar y controlar la total implementación del Código de Buena Conducta Administrativa por parte de los órganos comunitarios; proponer a la Eurocámara que la definición de mala administración se amplíe para incluir el incumplimiento de un principio de buena administración, y no sólo de una norma o principio vinculante. Por supuesto, su programa también contempla, como el resto de candidatos, intensificar la cooperación con los defensores nacionales y comités de peticiones para asegurar una mayor sinergia en la aplicación del Derecho comunitario.

¿Se optará por la opción de la continuidad o por la renovación? Cualquiera de los tres candidatos tiene puntos fuertes en su programa susceptibles de granjearse apoyos. Bajo mi percepción personal, y después de revisar las tres candidaturas y sus propuestas, la candidatura del belga Monette me parece la más valiente e innovadora. Es una apuesta personal ¿cuál es la suya?

¿De qué asuntos puede ocuparse el Ombudsman europeo?

Uno de los principales retos a los que tendrá que enfrentarse el nuevo Defensor del Pueblo Europeo es aclarar ante los ciudadanos los asuntos que son de su competencia. Desde la propia institución se reconoce que sólo la cuarta parte de las reclamaciones que recibe la Oficina del Ombudsman le competen directamente.

La labor de comunicación de la institución ha caminado en el sentido de ofrecer a los ciudadanos una información simplificada de los tipos de asuntos que puede tratar el Defensor y sobre cómo presentar una queja : guías interactivas, folletos y otro tipo de publicaciones. La cuestión es que esta información llegue efectivamente a los ciudadanos a través de los medios adecuados, labor en la que los Centros de Información de la UE regionales y locales (Europe Direct) deben jugar un papel primordial (distribución de publicaciones, campañas en la calle, encuentros con diversos colectivos, instituciones locales, sociedad civil, entidades educativas, etc.). Todo ello debe complementar la tarea de publicitación que se realiza a través de los canales interactivos. Los ciudadanos deben saber que existe esta institución, que pueden recurrir a ella en unos casos concretos, sin coste alguno, y a través de qué canales pueden realizar la reclamación.

El Defensor del Pueblo Europeo - En pocas palabras

Vayamos al grano: ¿qué asuntos son competencia del Ombudsman Europeo? Básicamente, su labor es investigar reclamaciones o quejas (aunque a veces lo hace a iniciativa propia) que se refieren a una mala administración por parte de las instituciones, órganos y agencias de la UE. Tan solo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Tribunal de Primera Instancia y la Corte de Función Pública, en el ejercicio de su función jurisdiccional, no se someten al control del Defensor.

Codigo Europeo de Buena Conducta Administrativa

En resumidas cuentas: el Defensor del Pueblo de la UE no puede atender reclamaciones dirigidas contra autoridades nacionales, regionales o locales (ministerios, agencias estatales o ayuntamientos), por la sencilla razón de que no tiene jurisdicción sobre ellas. El Ombudsman europeo tampoco es un órgano de apelación ante decisiones que tomen los tribunales o defensores del pueblo nacionales o regionales. Por supuesto, tampoco puede atender quejas dirigidas contra empresas o particulares. En definitiva: es, esencialmente, una institución que controla el cumplimiento de la buena conducta administrativa de la UE, en el nivel supranacional, y que protege los derechos de los que los ciudadanos europeos son titulares en virtud de los Tratados en el contexto de esta práctica administrativa.

Veamos algunos ejemplos de mala administración: cualquier irregularidad administrativa; injusticia; discriminación de cualquier tipo; abuso de poder; falta de respuesta; denegación de acceso a la información o a los documentos públicos; retraso injustificado.

La queja puede presentarla, mediante correo postal, fax o vía electrónica, cualquier nacional o residente de un Estado miembro de la Unión, así como aquellas empresas u otro tipo de organismo o asociación que tenga su domicilio social en la UE.

¿Qué hace el Defensor del Pueblo cuando recibe la reclamación? En primer lugar, se pone en contacto con la institución u órgano en cuestión para transmitirle la queja, investiga si el demandante tiene o no razón, e intentar encontrar una solución amistosa y que la institución atienda sus recomendaciones. En caso contrario, el Defensor tiene potestad para transmitir la situación al Parlamento Europeo.

Algunos ejemplos de asuntos tratados por el Defensor

¿Les apetece conocer algunos de los asuntos resueltos por el Defensor en los últimos meses? Les resumo tres casos que me han parecido interesantes y que ejemplifican bien la variada competencia del Defensor en materia de mala administración.

Veamos en primer lugar un caso de supuesta discriminación por motivos de edad reclamada por un traductor del Consejo de la UE contra dicha institución. El demandante aceptó una oferta de trabajo del Consejo de un año de duración, para comenzar a trabajar a principios de 2007. Sin embargo, un mes antes de su incorporación, se le informó de que, en virtud de un artículo que hace referencia a las condiciones de empleo y que fija la edad de jubilación en 65 años, se le haría un nuevo contrato que expiraría en abril de 2007, dos días después de su 65 cumpleaños.

Las pesquisas del Defensor le llevaron a concluir que no había, en relación a la demanda, ni mala interpretación del artículo de referencia, así como tampoco discriminación por razón de edad. Pero el Consejo había actuado erróneamente al proponer al demandante un año de contrato conociendo previamente su edad, por lo que propuso a la institución una solución amistosa, concediendo al traductor una indemnización por las inconveniencias causadas. La institución aceptó.

Otro caso: presunta discriminación en las disposiciones de una convocatoria de oposición. El reclamante había participado, sin éxito, en una oposición de la Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO), cuyos exámenes se realizan en las lenguas inglesa, francesa o alemana. El reclamo se refería a la disposición de la convocatoria relativa al conocimiento de lenguas, ya que los candidatos cuya lengua materna es cualquiera de las tres en las que se realizan las pruebas, pueden además declarar que ésta es también su segunda lengua, algo que no podían hacer los candidatos con otras lenguas maternas. ¿Era discriminatorio? ¿Se debía obligar a los candidatos cuya lengua materna era el ingles, el francés o el alemán a hacer el examen en una segunda lengua distinta? El Defensor el Pueblo coincidió con los argumentos de la EPSO: si se sustituye el término “lengua principal” por “lengua materna” (como solicitaba el demandante), ello obligaría de dejar de tener en consideración situaciones especiales de candidatos procedentes, por ejemplo, de familias multilingües o personas que han vivido o estudiado en un país distinto del de origen. No había, pues, caso de mala administración.

Otro asunto interesante: Revisión realizada por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) de su evaluación de impacto ambiental sobre el proyecto de tren de alta velocidad que unirá Madrid con la Frontera francesa pasando por Barcelona. El demandante alegaba en este caso que el BEI no había actuado correctamente al financiar el proyecto, ya que no se había llevado a cabo una evaluación adecuada del impacto ambiental, así como tampoco se habían estudiado posibles tramos alternativos. Toda vez que el Defensor constató la ausencia de documentos que demostrasen que tal evaluación se había realizado, instó al BEI a documentar su revisión de la evaluación elaborada por las autoridades nacionales. Sugirió igualmente al BEI que mejorara el registro sistemático de sus evaluaciones del impacto ambiental. El BEI, por su parte, aceptó la recomendación del Defensor, accediendo a reflejar de manera formal en el expediente sus conclusiones sobre las evaluaciones de impacto ambiental en los proyectos financiados.

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Energía y clima en la Europa del siglo XXI

Encarna Hernández

"Energía sostenible" Fotografía: Servicio Audiovisual de la Comisión Europea

En 2007 se cumplieron cincuenta años de la firma de los Tratados de Roma. Este dato, traducido al lenguaje de la cooperación en materia de energía en el seno de la Unión, significa que llevamos otros tantos cincuenta años sin una política energética común. La ausencia de una comunidad europea de la energía ha significado para Europa, cada vez en mayor medida, una problemática dependencia energética del exterior. Es hoy cuando la cuestión del suministro de energía no puede acometerse ya sin las necesarias sinergias con el imperativo de la sostenibilidad. En el actual estado de las cosas, energía y lucha contra el cambio climático se configuran como dos ámbitos de actuación comunitaria que requieren esfuerzos más que paralelos, inseparables.

Cuando, poco antes de ser reelegido como presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso afirmaba que la energía y el clima eran equiparables hoy en relevancia a lo que el carbón y el acero significaron en los primeros pasos de la integración europea, estaba poniendo el acento en la ausencia histórica e inexplicable de una política energética común.

La resistencia de este núcleo rígido de la soberanía estatal que tiene que ver con la seguridad del suministro energético ha impedido que en las últimas décadas el proceso de la integración europea haya avanzado de forma efectiva hacia el establecimiento de una auténtica solidaridad de hecho en materia energética, como se hizo en su día con el carbón y el acero. Lejos de una política de la energía comunitaria, lo que se ha percibido son las contradicciones de tantas políticas energéticas como países miembros se han ido integrando en la Unión.

¿Cómo es posible que no se haya impulsado ya de forma definitiva una comunidad europea de la energía, dada la excesiva dependencia energética exterior de la UE? ¿Cómo es posible que la Unión no haya sido capaz de hablar con una sola voz para negociar con terceros países su suministro energético? ¿Acaso la dependencia energética de la UE no le hace perder peso en la diplomacia exterior, en la presión, sin ir más lejos, hacia su principal proveedor, Rusia, como pudimos comprobar en el crisis del Cáucaso del pasado verano de 2008? ¿Para cuando, entonces, una voz común?

Las relaciones bilaterales UE-Rusia son un ejemplo esclarecedor para todas estas cuestiones. La crisis del gas entre Ucrania y Rusia puso en peligro el suministro energético a los países de la UE a principios de 2009, en pleno invierno, poniendo de manifiesto la dependencia energética europea. No era la primera vez que ocurría algo así, razón de más para que Europa busque definitivamente aunar esfuerzos para garantizar una mayor seguridad en el suministro, diversificar las fuentes y negociar de forma común el suministro del exterior.

Pero, en el actual estado de las cosas, todo ello debe hacerse desde el enfoque de la sostenibilidad, impulsando la independencia energética a través del desarrollo de energías limpias. El esfuerzo es doble y a través de dos vías inseparables: energía y lucha contra el cambio climático.

Que la energía y el clima son actualmente los dos principales pilares en la cooperación europea, así como los problemas más candentes de entre los actuales desafíos globales (junto con el terrorismo internacional), lo dejó bien claro el nuevo presidente del Parlamento Europeo, Jerzy Buzek, en su primer discurso ante la Eurocámara, cuando hizo referencia a la necesidad de crear una comunidad europea de la energía. Su gesto, precisamente en su primer discurso como presidente, demuestra la importancia que estos ámbitos de actuación tienen ya en el discurso comunitario.

No por casualidad en la última reforma de Lisboa se produce un giro radical en la tradicional visión intergubernamentalista en las negociaciones relacionadas con el suministro energético, así como en lo que respecta a la imposición del voto por unanimidad en el seno del Consejo a la hora de tomar decisiones en las que el Parlamento Europeo ha jugado en este ámbito un papel absolutamente marginal.

Las virtudes del nuevo Tratado en este sentido tienen que ver con varios aspectos. Para empezar, se conecta la política energética con la necesaria sostenibilidad medioambiental, aludiendo, además, a “un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros” (art. 194.1 TFUE). Hablamos de crear una nueva solidaridad de hecho, en esta ocasión en los sectores de la energía y del medio ambiente.

En Lisboa se establecen nuevas bases jurídicas para una política energética común y en la lucha contra el cambio climático. Se dispone, de forma revelante, que la adopción de la legislación que debe garantizar la consecución de los objetivos relacionados con la energía (funcionamiento del mercado, seguridad en el abastecimiento, eficiencia y ahorro, desarrollo de energías limpias, e interconexión de las redes energéticas) compete tanto al Parlamento Europeo como al Consejo, y con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, es decir, mediante codecisión.

Ello no quita que los Estados se sigan guardando un as en la manga en cuestiones energéticas, pues seguidamente se especifica que el Consejo podrá, mediante un procedimiento legislativo especial y por unanimidad, y simplemente consultando de forma previa al Parlamento, establecer las medidas oportunas cuando sean esencialmente de carácter fiscal (art. 194.3 TFUE).

A pesar de todo, no cabe duda que Lisboa constituye un paso importante hacia una comunidad europea de la energía, con todo lo que esto conlleva en materia de cooperación y en la necesidad de solidaridad interestatal. Del mismo modo, es el reflejo de una preocupación que ha ido en aumento en la escala de prioridades de los legisladores comunitarios.

En este sentido, la aprobación del paquete legislativo “Energía-Cambio climático” ha sido uno de los grandes hitos en la historia reciente de la UE en lo que concierne a estos ámbitos de actuación. El paquete, centrado en la reducción de las emisiones de CO2, en el uso de energías renovables y en la eficiencia energética, recibió por fin el visto bueno de las tres Instituciones comunitarias en diciembre de 2008, coincidiendo con el final de la Presidencia francesa del Consejo, y tras una larga y compleja negociación interinstitucional. El proceso legislativo concluyó en abril de 2009 en el seno del Consejo, con la adopción de seis actos legislativos , y previo visto bueno (incluidas enmiendas) del Parlamento Europeo.

El paquete “Energía-clima” incluye distintos textos relativos a: el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; el perfeccionamiento y ampliación del comercio de derechos de gases de efecto invernadero; la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero; el almacenamiento geológico de dióxido de carbono; el control y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la utilización de combustibles en el transporte por carretera y en la navegación interior; así como normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 de turismos nuevos.

Entre los informes que se debatieron en la primavera de 2008 en el seno del Parlamento Europeo encontramos distintas medidas dirigidas hacia una mayor eficiencia en la gestión y en el consumo de energía: hablamos de aspectos como el etiquetado del consumo energético de los neumáticos, la eficiencia energética de los edificios, o un nuevo etiquetado energético para determinados aparatos.

El etiquetado del consumo energético de los neumáticos, según la Eurocámara, equivaldría a retirar entre 0,5 y 1,3 millones de turismos de las carreteras europeas, toda vez que los neumáticos constituyen un factor clave en el consumo de combustible de los coches, y teniendo en cuenta que el transporte por carretera es el responsable de cerca de la cuarta parte de las emisiones de dióxido de carbono que se producen en la UE.

Conseguir que los edificios produzcan su propia energía a partir de 2019 es otro de los aspectos fundamentales en la lucha comunitaria contra el cambio climático, así como en el objetivo de una mayor independencia energética europea: se reduciría la importación de gas del exterior de la UE (actualmente, la mitad de gas que se consume es importado) y se eliminaría uno de los principales focos de contaminación y de gasto energético (los hogares europeos suponen el 40 por ciento del consumo primario en la Unión). El objetivo no es otro que conseguir que los edificios que se construyan a partir del 1 de enero de 2019 sean capaces de producir el cien por cien de la energía que precisen.

El Parlamento Europeo dio, además, un nuevo paso hacia un renovado etiquetado energético. La revisión de la Directiva reguladora de este etiquetado lo aplicará ahora también a productos que consumen energía utilizados en los sectores industrial y comercial, además de a aparatos que no utilizan energía directamente, pero sí tienen un impacto en su consumo.

Todas estas medidas vienen a redundar en la necesidad de reducir las emisiones de CO2 para conseguir su reducción en un 20 por ciento de aquí a 2020. Este esfuerzo comunitario, que no es sino la suma de un compromiso individual de cada uno de los 27 Estados que integran la UE, coloca a la UE a la cabeza en la lucha contra el cambio climático, una lucha en la que el ahorro energético (el objetivo es reducirlo en otro 20 por ciento) y el uso de energías limpias (aumentarlo otro 20 por ciento) jugarán un papel fundamental.

Lo son ya, pero a partir de 2020 lo serán aún más: la energía y el clima, los motores de la Unión Europea en distintos vectores de la integración: la solidaridad interestatal, el compromiso compartido entre sus Estados y sus ciudadanos, y una única voz europea en el exterior genuinamente respetuosa con el medio ambiente y con el uso responsable de los recursos energéticos.

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¿Cómo se articula el reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros? Algunas nociones y un poco de historia

Encarna Hernández

¿Un engranaje perfecto?
¿Un engranaje perfecto?

Clarificar el reparto de funciones entre la Unión y los Estados miembros fue una de las principales tareas que recogía el mandato de Laeken y que debía dirimirse en el marco de la Convención encargada de redactar un texto constitucional para Europa. El concepto de “reparto de competencias” surge ya en los albores de la cooperación europea, cuando en el encuentro de La Haya se habla de “divisibilidad” y posibilidad de “transferencia” de la soberanía o de parcelas de ésta. Tal noción fue sustituida más tarde por la de “atribución” a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Estamos, en cualquier caso, ante una atribución de tipo “funcional”, se entiende, limitada a los objetivos de la Unión, pero que goza de algunas excepciones, como enseguida comprobaremos.

¿Transferencia o atribución?

Los dos pilares del Derecho comunitario son, como es sabido, los principios de primacía y efecto directo. Pero resulta que, a su vez, y gracias a la acción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE),  constituyen una especie de “corolario” de la noción de “reparto de competencias”. Aunque para hablar de reparto de tareas entre la Unión y sus unidades soberanas tenemos que remontarnos un tanto atrás, concretamente al  Congreso de la Haya de 1948, donde ya se recoge la noción de “transferencia de derechos soberanos”, surgiendo aquí un nuevo concepto de “soberanía” basado en la “divisibilidad”.

En la misma línea marcada en La Haya, el TJCE realiza en 1964, en su famosa sentencia “Costa contra E.N.E.L”, una interpretación de la noción de “soberanía” muy alejada de su configuración tradicional en el marco de la Teoría del Estado, y que asienta al mismo tiempo las bases de la doctrina de la “primacía” del Derecho comunitario sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Para la Corte europea, la Comunidad está dotada de “(…) real powers stemming from a limitation of sovereignty or transfer of powers from the states to the Community, (…).” (ECJ, 1964).

El concepto de “transferencia” de competencias es, sin embargo, matizado en la jurisprudencia del Tribunal a favor de una segunda noción: la de “atribución”. La explicación que aporta la doctrina para tal giro terminológico del Tribunal atiende principalmente a la idea de que los Tratados no desposeen a los Estados miembros de sus antiguas competencias, sino que crean unas competencias “comunes” entre los Estados y la Comunidad en determinados ámbitos.

Un método funcional para la atribución de competencias: atribución limitada y algunos correctivos

A pesar de que la noción de “reparto de competencias” evoca el modelo federal, los Tratados comunitarios no utilizan una técnica federal para la distribución de tales facultades. Para empezar, no atribuyen esferas completas de competencias, es decir, competencias generales o por materias y, para terminar, no ofrecen un catálogo cerrado de competencias, a través de una enumeración que delimite las facultades atribuidas a la Comunidad y a los Estados miembros.

Por el contrario, los Tratados recogen un método “funcional” de atribución: se conceden competencias “específicas” en función de “objetivos a cumplir” y de “acciones a realizar” para tales fines (Isaac, 1983/1991: 38). Es decir, que al contrario que el Estado, que tiene una “finalidad integral”, con fines y poderes generales, la Comunidad ostenta una “finalidad funcional” que limita la competencia o poder que se le otorga (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 115).

Tal principio de atribución limitada de competencias aparece fundamentado en el artículo 5, párrafo primero, del TCE, el cual establece que: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna”. De igual forma, el artículo 7, párrafo primero, TCE, formula el mismo principio con respecto a la acción competencial por parte de las instituciones comunitarias, que actuarán “dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.”

La noción de “competencias de atribución” específicas tiene, sin embargo, algunos correctivos, apareciendo, de este modo, más indeterminada en la práctica. De hecho, las instituciones europeas pueden recurrir a varios mecanismos para proceder a una ampliación de competencias: el art. 308 TCE; la técnica de la armonización de legislaciones y de las competencias implícitas; e igualmente la interpretación amplia realizada por el Tribunal de Justicia sobre el alcance de las competencias comunitarias.

La naturaleza dinámica y evolutiva del proceso de la integración europea contrasta con unas instituciones comunitarias atadas en su actividad normativa por un sistema de competencias de intervención “explícita”. Los autores de los Tratados se revelan conscientes de que los poderes conferidos a través de atribución específica son insuficientes para la consecución de unos objetivos asignados de forma concreta.

Es por todo ello que el art. 308[1] TCE prevé un recurso que permite a las instituciones adoptar las disposiciones necesarias de cara a alcanzar los objetivos de la Comunidad, y en el marco del funcionamiento del “mercado común”, siempre y cuando no exista atribución expresa (ausencia de base jurídica) o cuando ésta resulte insuficiente.

Como señalan Mangas Martín y Liñán Nogueras (2006), la “misión” de este precepto es adaptar y corregir la concepción rígida de la “competencia de atribución”, y su trascendencia radica en que permite a la Comunidad expandir sus competencias no sólo para la consecución de los objetivos del Tratado, sino también de los propios de cada una de sus disposiciones específicas.

Sin embargo, las condiciones a las que se sujeta este principio de competencia subsidiaria (a saber: su constreñimiento de cara a alcanzar los objetivos del Tratado; que se determine como necesaria la actuación de la Comunidad; y en ausencia o insuficiencia de la atribución explícita), limitan su ejercicio, impidiendo, como lo denomina Borchardt (2000)  una especie de “mandato general” que faculte a las instituciones para actuar fuera del marco de los objetivos del Tratado o para ampliar sus propias competencias en detrimento de los Estados miembros.

El recurso a la competencia evolutiva se utiliza con mucha frecuencia entre 1973 y 1992. El artículo 308 TCE es invocado como fundamento jurídico en el ámbito del “mercado común”, pero también en otros ámbitos, dada la amplitud del concepto, que incluye: las “cuatro libertades” (personas, servicios, mercancías y capitales); las políticas comunes (agricultura, pesca, transporte, comercial y monetaria), y las denominadas políticas de “acompañamiento”. La Comunidad interviene así en áreas tales como la protección del consumidor, el medio ambiente, la educación, la industria, la energía, la investigación y desarrollo, la política regional, o la cooperación al desarrollo, cuando aún no dispone de competencia explícita para ello, o ésta es considerada como insuficiente. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE) y del Tratado de la Unión Europea (TUE), que establecen facultades específicas para algunos de los citados ámbitos en el TCE[2], el recurso al artículo 308 TCE entra en desuso.

Los inconvenientes que la doctrina señala en lo que respecta al recurso al art. 308 TCE para proceder a una ampliación de competencias se centran principalmente en la cuestión de la ausencia de garantías de participación y control democrático: al contrario de lo que ocurre en la ampliación de facultades realizada a través del procedimiento de reforma de los Tratados, donde los Parlamentos Nacionales participan en el proceso de ratificación, el modo de proceder  a través de la competencia evolutiva deja a las Cámaras nacionales totalmente al margen, y sin que el control ejercido por estos últimos pueda ser reemplazado por el Parlamento Europeo.

Otra excepción que se desarrolla en la práctica al principio de atribución limitada de competencias se encuentra en la técnica de armonización de las legislaciones, establecida, a partir de la entrada en vigor del TUE, en el artículo 95 TCE (ex 100A). El artículo 95 TCE limita su uso a la consecución del “mercado interior”, tal y como éste se define en el artículo 14.2 TCE[3], pero la noción amplia del concepto hace difícil imponer una delimitación restrictiva para tal recurso. Ello explica que muchos expertos vean en tal precepto (más que en el art. 308 TCE) la principal posibilidad de la Unión de intervenir en un ámbito tan horizontal y genérico como el “mercado interior”.

La teoría de las competencias implícitas completa el “triángulo” competencial en virtud del sistema de atribución, sumándose a las ya comentadas en párrafos superiores: las competencias explícitas y las competencias subsidiarias. Según tal doctrina, una organización internacional puede disponer de las competencias necesarias para ejercitar eficaz y coherentemente las atribuciones explícitamente concedidas en el Tratado.

Las facultades implícitas disfrutan de especial relevancia en el ámbito de las relaciones exteriores: la competencia externa se deriva de la existencia previa de una competencia explícita en un ámbito interno concreto, en virtud de la cual la Comunidad puede celebrar acuerdos con Terceros Países o con otras organizaciones internacionales en tal ámbito. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo aporta una amplia y abierta interpretación de esta competencia externa implícita de la Comunidad, reconociéndola expresamente como válida en el ordenamiento jurídico comunitario[4].

Cierta confusión a la hora de clasificar el reparto de tareas

Además del sistema de atribución, las competencias comunitarias admiten otra triple clasificación en virtud del reparto de facultades entre la Unión y los Estados miembros, y que atiende al mayor o menor grado de pérdida competencial por parte de los Estados. De este modo, existen tres tipos de competencias de algún modo aceptadas por la doctrina, aunque no siempre en la misma media, lo que refleja el carácter confuso del sistema.

En primer lugar, la Comunidad goza de competencias exclusivas[5]: ámbitos en los que tiene plena capacidad para legislar, quedando excluida la intervención estatal, salvo autorización expresa de la Comunidad. En segundo lugar, la Comunidad y los Estados miembros comparten titularidad y concurren ambos en los ámbitos de competencia compartida o concurrente[6]: la mayoría de los ámbitos referidos en el Tratado se incluyen en esta categoría, en los cuales los Estados miembros pueden seguir actuando mientras la Unión no ejerza su competencia. Estas áreas de intervención están a su vez regidas por el principio de subsidiariedad. En último término, dentro de las competencias complementarias[7], la capacidad legislativa corresponde a los Estados miembros, limitándose la actuación de la Unión a coordinar, apoyar o completar dicha actuación.

La clarificación del reparto competencial en el epicentro del debate constitucional… y lo que ha quedado en Lisboa

La Declaración 23 de Niza y la Declaración de Laeken establecen que una de las cuestiones fundamentales que tiene que dilucidar el proyecto de Tratado Constitucional es el reparto de competencias entre la Unión, sus Estados miembros y los gobiernos regionales, conforme al principio de subsidiariedad.

De este modo las competencias de la Unión se recogen en el Título III de la Parte I del Tratado (arts. I-11 a I-18). El artículo I-11 confirma los principios de atribución de competencias, de subsidiariedad y proporcionalidad, mientras que el art. I-18 retoma el fondo el artículo 308 del TCE, aunque ahora la UE podrá extender su actuación para alcanzar uno de los objetivos de la Constitución a todas las políticas contempladas en la parte III del Tratado, y no sólo al ámbito del mercado común. Como recuerdan Borrell, Garrido y López Carnero, la Cláusula de flexibilidad se introduce para evitar que la clasificación de las competencias se convierta en un “catálogo rígido”, totalmente “ajeno a la evolución de la realidad” (2003: 67).

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento- y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

Ya decíamos, en un reciente artículo sobre el principio de subsidiariedad, que la reforma de Lisboa era una digna heredera del esfuerzo democratizador del Tratado Constitucional en lo que concierne al control de la subsidiariedad. No podía ser menos en la cuestión del reparto competencial, recogido en el Título I “Categorías y ámbitos de competencias de la Unión”[8].

Aunque se hayan dejado muchas cosas en el camino que separa la Constitución Europea del Tratado de Lisboa (principalmente el reto normativo de la Unión Europea, es decir, aquel que tiene que ver con la necesidad de aclarar los cimientos de su constitución, sus valores y su identidad), el reto de clarificar el reparto de tareas entre la UE y los Estados miembros se puede afirmar que ha sido atendido con precisión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Borrell, J., Carnero, C., & López Garrido, D. (2003). Construyendo la Constitución Europea. Crónica política de la Convención. Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.

Congress of Europe. (1948). Political Resolution. The Hague, May 1948: Resolutions. London-Paris: International Committee of the Movements for European Unity (s. d.), pp. 5-7.

Convención Europea, Grupo de Trabajo I: Subsidiariedad. (2002). Informe final. Bruselas, 23.09.2002. (CONV 286/02).

Declaración de Laeken (2001). Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, Consejo Europeo de Laeken, 15 de diciembre de 2001.

Declaración relativa al futuro de la Unión, Tratado de Niza, 26.02.2001 (DO C 80, de 10.03.2001 pp. 85-86).

ECJ. (1956). Judgment of 29 November 1956, Case 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique v. High Authority of the ECSC, ECR (1956), p. 292.

ECJ. (1964). Judgment of 15 July 1964, Case 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECR (1964), p. 585.

ECJ. (1976). Judgment of 14 July 1976, Joined cases 3, 4 and 6/76, Cornelius Kramer and others, ECR (1976), p. 1279.

Isaac, G. (1991). Manual de derecho comunitario general (2ª ed. aum. y puesta al día. G. L. Ramos Ruano, Trad.). Barcelona: Ariel. (Trabajo original publicado en 1983).

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones. (Trabajo original publicado en 1979).

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.


[1] El art. 308 TCE dispone: Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes”.

[2] En concreto, el TUE establece una atribución de competencia explícita en ámbitos como la educación, la formación profesional y la juventud (arts. 126 y 127), la protección del consumidor (art. 129A), la salud pública (art. 129) y la política industrial (art. 130).

[3] “El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.” (art. 14.2 TCE).

[4] Véase a modo de ejemplo los Asuntos Fédéchar y Krame”: ECJ (1956, 1976).

[5] La competencia exclusiva se refiere a ámbitos tales como: unión aduanera; política comercial común; política monetaria dentro de la zona euro; gestión y conservación de recursos pesqueros en alta mar; y competencia leal entre empresas en la perspectiva del impacto en el comercio de los Estados miembros.

[6] La competencia compartida incluye, entre otros ámbitos, el mercado interior, la política agrícola –cuando ésta no se refiere a las organizaciones comunes de mercado, siendo en este aspecto “exclusiva”-, la política social, la política de cohesión económica, la protección de los consumidores, la política de I+D, la política de transportes o la de visados, asilo e inmigración –en relación a la libre circulación de personas-.

[7] Son competencias complementarias: la educación y formación profesional; el deporte; la juventud; la cultura; el turismo o la industria.

[8] Véase versión consolidada del TFUE (DOUE C 115,  9.5.2008).

El sí de Irlanda desde el prisma latinoamericano

Fuera de la UE hace mucho frío“. Así comienza un interesante artículo de Héctor Casanueva, Director Ejecutivo del Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (CELARE), y publicado en el diario chileno El Mostrador. La citada frase, que pertenece a un editorialista del diario El Mundo, es interpretada por el profesor Casanueva, al hilo del “sí” irlandés en segunda convocatoria, como la respuesta “a una toma de conciencia colectiva de la importancia de la integración en un mundo incierto, altamente competitivo y con nuevos desafíos globales“.

La unión latinoamericana también es objeto de análisis en el artículo. “¿Y cómo andamos por casa?” Se pregunta el articulista: pues aunque reconoce que no se pueden comparar ambos procesos por tratarse de realidades bien distintas, sí que se reconoce la necesidad de afrontar los mismos desafíos, retos que convierten el camino de la integración en “una necesidad evidente“.

La integración latinoamericana no tiene necesariamente que seguir el modelo comunitario, pero sí su ejemplo. Un ejemplo y unos avatares y acontecimientos que, como la ratificación de Lisboa en Irlanda, “no son en absoluto lejanos y deberían ser fuente de reflexión por estos lados“.

Tendremos tiempo de debatir más ampliamente estas cuestiones con el profesor Casanueva, ya que nos ha prometido una entrevista para este blog. Mientras tanto, y a modo de aperitivo, os invito a leer su excelente artículo: El sí de Irlanda y nuestra integración

Irlanda: el precio de un “Sí”

ENCARNA HERNÁNDEZ

¿Más soberanía o más Europa?
¿Más soberanía o más Europa?

Entre el Tratado de Maastricht y la reforma de Lisboa existen una serie de parecidos razonables. El primer paralelismo lo encontramos en la demora en la fecha de entrada en vigor del texto: ambos con más de un año de retraso. El segundo, relacionado con el primero, son una serie de obstáculos que trabaron la ratificación: los “noes” en dos referendos populares en sendos países miembros. El parecido más que razonable se corona con el precio de un “Sí” que se traduce en las denominadas “cláusulas de exención” (“opt-out”). El resultado, inevitable: una Unión en la que sus Estados miembros caminan a distintas velocidades en su grado de integración y cooperación, de solidaridad interestatal, de sacrificio compartido y de solidaridad mutua.

Allá por mediados de diciembre de 1992, en el Consejo Europeo de Edimburgo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Europa de los “Doce” tenían encima de la mesa de negociación la urgente tarea de encontrar una solución al “problema danés”. Tal problema no era otro que el “no” registrado en el referendo popular del 2 de junio de ese mismo año, cuando los ciudadanos daneses declinaron la ratificación del Tratado de Maastricht.

En Edimburgo se decide dar respuesta a una serie de disposiciones del TUE definidas como problemáticas por el propio Gobierno danés y que fueron recogidas en un documento titulado “Dinamarca en Europa”. Tales problemáticos preceptos de Maastricht eran principalmente los siguientes: la dimensión de la política de defensa; la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM); la ciudadanía de la Unión; la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior, y la efectiva aplicación del principio de subsidiariedad.

La concesión, el precio de un “Sí”, tuvo lugar en ese mismo Consejo de Edimburgo, concediéndose a Dinamarca la citada “cláusula de exención” en diferentes aspectos que afectan al Tratado. Para empezar, Dinamarca no participaría en la moneda única (tercera y última fase de las previstas para alcanzar la plena UEM), y conservaría sus competencias en materia de política monetaria. Además, la participación danesa en la política de defensa en el marco de la UEO también se ve matizada; mientras que se aclara que la ciudadanía de la Unión no se concibe como sustitutiva de la ciudadanía nacional, siendo cada Estado miembro el que determina la posesión de la nacionalidad en virtud de sus leyes internas.

Tras el acuerdo, y con cambio de Gobierno incluido, el 18 de mayo de 1993, en una segunda consulta, los ciudadanos daneses ratifican finalmente el Tratado de Maastricht, con casi el 57 por ciento de votos a favor. En septiembre de 2000 (tras la adopción de la moneda única por parte de once Estados miembros en enero de 1999), el “no” de Dinamarca al euro queda finiquitado mediante referendo popular.

Aunque Dinamarca no fue la única que se desligó del compromiso de entrar en la moneda única. Además del protocolo danés, se anejó al Tratado otro protocolo relativo al Reino Unido e Irlanda del Norte: mientras que el primero somete la incorporación a la tercera fase de la UEM a un referendo popular, en el segundo queda sometida a una decisión del Parlamento.

Tanto Reino Unido como Irlanda se abstuvieron igualmente de participar en el Protocolo sobre la política social anejo al TUE. Este protocolo suponía una continuación a la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de los Trabajadores, de finales de los ochenta, y explicitaba, entre otras cosas, la mejora de las condiciones laborales a través de una protección social adecuada, fomentando el diálogo social, desarrollando un nivel de empleo adecuado y estable, así como la lucha contra las exclusiones en el terreno laboral.

El “opt-out” británico al protocolo social causó cierta confusión en una parte de la clase política del país, especialmente entre el Partido Laborista, que reclamaba más Europa social. Finalmente, el sector conservador liderado por el primer ministro J. Mayor salió reforzado en las elecciones generales de abril de 1992. Un año después, durante el verano de 1993, la Cámara de los Comunes, primero, y la de los Lores, después, ratificaron el Tratado.

La Europa social y la moneda única fueron las grandes perjudicadas de los envites soberanistas que se dieron cita en la ratificación de Maastricht. Algo más de dos décadas después hemos vuelto a comprobar el precio de un “sí”. Esta vez ha sido en Irlanda, cuyos ciudadanos ya fueron los protagonistas del sonado “no” a Niza, y que en esta ocasión han mantenido en vilo a Europa tras el rechazo a la ratificación de la reforma de Lisboa en la primavera de 2008.

Han sido muchos meses de “tira y afloja”, hasta que el pasado junio, en la reunión del Consejo, se ofrecieron a Irlanda las garantías sociales, militares y fiscales necesarias para asegurar una victoria del “sí” en una próxima consulta. Además de asegurarse el mantenimiento de un comisario, se concedieron a Irlanda garantías jurídicamente vinculantes relacionadas con su legislación en temas como el aborto, su neutralidad militar, no sujeta a ninguna alianza defensiva, los derechos sociales y su autonomía fiscal.

Bridget Laffan, of the Ireland For Europe campaign, celebrating the Yes side’s referendum victory in Dublin Castle on Saturday. Photograph: Brenda Fitzsimons
Bridget Laffan, of the Ireland For Europe campaign, celebrating the Yes side’s referendum victory in Dublin Castle on Saturday. Photograph: Brenda Fitzsimons

El “sí” llegó finalmente en el nuevo referendo celebrado el reciente 2 de octubre. ¿ Cuál es el precio de este “sí”? Tal vez, cuando dentro de unos años observemos este pasaje de la historia de la integración europea podamos ver las circunstancias que rodearon la ratificación de Lisboa desde una perspectiva más aventajada, como vemos hoy día la ratificación de Maastricht. Aunque nos tememos que el precio de un “sí” puede ser el mismo en Maastricht y en Lisboa: el objetivo, el ideal, de “más Europa”.

El principio de subsidiariedad: la evolución de una fórmula magistral

ENCARNA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

La reforma de los Tratados operada en Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía la malograda Constitución europea. Uno de los principales argumentos que utiliza la crítica del “déficit democrático” de la Unión es precisamente la nula capacidad de control que tienen las asambleas nacionales y regionales elegidas sobre las decisiones que se toman en Bruselas. En esta línea, Lisboa determina una contribución más activa de los Parlamentos Nacionales al buen funcionamiento de la Unión (art. 12 TUE ), previendo, además, su control al respeto de la subsidiariedad a través del denominado “sistema de alerta temprana”, recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

¿El secreto del éxito?
¿El secreto del éxito?

Hablamos de un concepto, el de subsidiariedad, que ya está plenamente integrado en el acquis comunitario, pero que en su momento fue una de las aportaciones más trascendentes del Tratado de la Unión Europea de cara a forjar un mayor control democrático en la actividad de la UE. Aunque no es en el Tratado de Maastricht el primer texto donde encontramos un concepto que tampoco tiene su origen en el lenguaje comunitario ni en su tradición legal.

Desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993, el principio de subsidiariedad se convierte en la norma general a la que se somete el ejercicio de las competencias por parte de la UE. El TUE asciende así a rango constitucional un principio que está ya en la base de los Tratados fundacionales de París y Roma, incluyéndolo ahora de forma expresa, y elevándolo definitivamente al nivel de los principios de la Comunidad.

El concepto aparece por primera vez en un texto oficial de las Comunidades Europeas en 1975, en un Informe de la Comisión sobre la Unión Europea. El citado texto alude a la subsidiarité como el principio de acuerdo con el cual la Unión adoptará responsabilidades sólo en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros no sean capaces de actuar eficientemente de forma separada. La noción de subsidiariedad aparece ya aquí ligada a los ámbitos de competencia concurrente (o compartida) (Commission of the European Communities, 1975).

El 14 de febrero de 1984, el Parlamento Europeo aprueba una Resolución sobre el Proyecto de Tratado por el que se establece la Unión Europea (“Proyecto Spinelli”). El principio de subsidiariedad se incorpora en el artículo 12, apartado segundo, dentro de los ámbitos de acción de competencia concurrente conferidos por el Tratado a la Unión, en los que los Estados miembros actuarán mientras la Comunidad no ejerza su competencia legislativa.

El AUE introduce por primera vez en un Tratado la subsidiariedad, aunque de forma restringida a la política medioambiental (art. 130R, apartado 4). Es finalmente en Maastricht cuando se toma la decisión de incluir el principio de forma generalizada al conjunto de las competencias comunitarias compartidas, otorgándole de este modo un peso jurídicamente vinculante. En este sentido se expresa el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en junio de 1992, cuando hace referencia a la integración de este principio “as a new legally binding ground rule in the Treaty (…).” (European Council, 1992).

Más allá de que se le reconozca una repercusión legal, lo cierto es que la trascendencia principalmente política de la subsidiariedad es ampliamente reconocida. Para la Comisión, implica la aplicación del principio de “good sense” en el ejercicio de las competencias por parte de las instituciones comunitarias, además de relacionarse estrechamente con los objetivos de mayor control democrático y mayor transparencia en la actividad de la Unión. (Commission of the European Communities, 1992).

En cualquier caso, con la incorporación al TUE del principio de subsidiariedad se explicita un principio central en toda constitución de tipo federal en lo referente a la forma de regulación del ejercicio de competencias entre las distintas unidades que componen la unión. Como recuerda Habermas, la subsidiariedad se configura como el “principio fundacional que completa las necesidades de las unidades diversas y territorialmente distintas que integran una federación.” (Habermas, 2001: 22).

En realidad, la tradición legal de la que deriva el concepto de subsidiariedad es el Derecho canónico católico, y en su momento se aplica para, con dudosa eficacia, impedir la centralización del poder en la Iglesia Romana (Siedentop, 2000/2001: 34). Como recoge The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism, el principio de subsidiariedad se define como “la moderna enseñanza social católica”, la cual, según el Papa Pío XI, quién la articula inicialmente en Quadragesimo Anno (1931), se basa en la máxima “de que las mejores instituciones para responder a una determinada tarea social son las más próximas a ella.” (McBrien, 1995: 1227).

Este principio del deber de adoptar las decisiones en el nivel más próximo al ciudadano se recoge en el Preámbulo y en los artículos A y B del TUE (arts. 1 y 2 v.c.), cuando se hace referencia al establecimiento de “una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos.” (art. A TUE). De ello se deduce que la estructura federal debe actuar a modo de “ultimo recurso” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 119), siempre en respeto del principio de subsidiariedad.

Así, el artículo 3B del TUE (art. 5 TCE v.c.), en su párrafo segundo, precisa que el principio de subsidiariedad regula el ejercicio de las competencias compartidas (no exclusivas), ámbitos en los que la Comunidad sólo actuará si los objetivos pueden lograrse mejor a escala comunitaria que a nivel nacional, “debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.”

Tal párrafo segundo contiene, para la Comisión (Commission of the European Communities, 1992), una de las dos dimensiones que integran el concepto de subsidiariedad: la “necesidad” de acción. La otra dimensión legal la componte la “intensidad”, o lo que es lo mismo, la “proporcionalidad” de la acción que se lleva a cabo.

La Unión no sólo debe intervenir con carácter subsidiario en relación a las competencias compartidas, sino que también debe ajustarse con carácter general y en el ejercicio de toda clase de competencias al principio de proporcionalidad. El párrafo tercero del artículo 3B especifica que “ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado.”

Es decir: antes de adoptar una reglamentación a nivel comunitario hay que plantearse la naturaleza e intensidad de tal medida (Borchardt, 2000: 29). Se explicita así el principio de proporcionalidad, que hasta el TUE se limita a ser un concepto aportado por la jurisprudencia del TJCE, y en relación a la protección de los operadores económicos (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 121; Borchardt, 2000: 29).

Fuera del marco legal del artículo 3B, otra noción que afecta al ejercicio de las competencias comunitarias se refiere al principio de suficiencia de medios, el cual dispone que “la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas.” (art. F.3 TUE; art. 6.4 de la v.c.).

Para V. Constantinesco, el nivel de popularidad y polémica que alcanza el principio de subsidiariedad desde su incorporación al TUE se debe a su ambigüedad: responde tanto al temor a la pérdida de soberanía nacional por la extensión de las competencias de la Unión, como a la expectativa de un incremento legítimo de los ámbitos competencia comunitarios (Constantinesco, 1991: 440).

En efecto, en la subsidiariedad, tal y como está definida en el TUE, se detecta tanto una “vertiente positiva” –como motor para extender las competencias de la UE, en pos de una intervención comunitaria cuando los fines y objetivos de la acción se puedan alcanzar mejor a nivel europeo- y una “vertiente negativa” o “lectura restrictiva” del principio –interpretando que la Unión debe abstenerse de actuar si los objetivos de la acción son alcanzados suficientemente por los Estados- (Borchardt, 2000: 29).

Para Louis, si se concibe de cara a un “ejercicio óptimo de las competencias y con un espíritu de cooperación y solidaridad entre los distintos niveles de poderes”, el resultado es un principio inherente a toda constitución federal, más que una noción “ofensiva” hacia las competencias de la Unión (Louis, 1979/1995: 106).

Para algunos académicos, el principio de subsidiaridad responde al recelo hacia un modelo de integración europea que se construya sobre la centralización del poder[1]. Según L. Siedentop, la adopción de la subsidiariedad se plantea de forma precipitada entre los líderes europeos, obligados por el temor popular a un Estado centralizado en Bruselas y el debilitamiento del control democrático (Siedentop, 2000/2001: 34). Según G. Majone, hay una clara tendencia hacia formas descentralizadas de gobierno, sobre todo desde Maastricht, donde se realiza una nueva definición de competencias que, de hecho, limita su ejercicio por parte de las instituciones de la Comunidad. Para el citado autor, la subsidiariedad supone la anulación de un concepto de CE que “ensancha sin cesar los límites de su propia competencia (…) alejándose del modelo clásico de apropiación que implicaba la transferencia de una competencia exclusiva a sus manos” (Majone, 2002: 333).

En definitiva, el principio de subsidiariedad se revela como un arreglo precario que provoca una profunda polémica entre aquellos que lo ven como un freno al Gran Estado centralizado europeo y aquellos que lo interpretan como un legítimo y democrático punto de partida para una ampliación de las competencias de la Unión. Al fin y al cabo, el compromiso alcanzado en Maastricht sobre la subsidiariedad es un claro exponente de lo que se denomina “ambivalent agreement” (Magnette, 2003: 7); es decir, un acuerdo concreto, sobre mínimos, basado en preferencias y creencias distintas que se anulan unas a otras (Elster, 1998).

Precisamente por esta razón, la clarificación del reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros, y una interpretación más nítida de su aplicación, es decir, del principio de subsidiariedad, es una de las cuestiones principales que centra el debate sobre el “futuro de Europa” en el proceso constituyente iniciado en 2001.

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento– y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado, establece que la Comisión deberá remitir sus proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, motivándolos en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; a partir de entonces, los Parlamentos tienen un plazo de seis semanas (se amplía a ocho semanas en Lisboa) para emitir un dictamen motivado que exponga las razones por las que la propuesta de la Comisión vulnera el principio de subsidiariedad; cuando los dictámenes motivados que se remitan representen al menos un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales –cada Parlamento dispone de dos votos-, la Comisión está obligada a volver a estudiar su propuesta.

El citado Protocolo, junto con otro relativo al cometido de los Parlamentos nacionales en el proceso decisorio, responde al requerimiento de Niza y Laeken de clarificar su función en la estructura comunitaria, y redunda en el reclamo de un mayor control democrático de la toma de decisiones dentro de la Unión.

Como decía al comienzo, Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía el texto constitucional. También lo es de la evolución del concepto de subsidiariedad a lo largo y ancho del acquis legal de las Comunidades y de la UE. También es un concepto fundamental desde el que abordar el debate sobre el “déficit democrático”. Cuestión amplia, compleja y profunda donde las haya. Lo dejamos, si os parece, para otra ocasión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Commission of the European Communities. (1975). Report on European Union. (Bull. EC Suppl. N.º 5/75).

Commission of the European Communities. (1992). The principle of subsidiarity. Brussels, 27.10.1992. (SEC(92) 1990 final).

Elster, J. (1998). Deliberation and Constitution-Making. En J. Elster (Ed.), Deliberative Democracy (pp. 97-122). Cambridge: Cambridge University Press.

European Council. (1992). Conclusions of the Presidency, Lisbon, 26-27 June 1992 (Bull. EC 6-1992).

European Parliament. (1984). Resolution on the Draft Treaty establishing the European Union. (OJEC C 77, 19.03.1984, p. 53).

Habermas, J. (2001). ¿Por qué Europa necesita una constitución? New Left Review (edición española), No. 11, 5-25.

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. (Trabajo original publicado en 1979).

Magnette, P. (2003). Does the process really matter? Some reflections on the “legitimating effect” of the European Convention. CES Working Paper Series #102. Cambridge, MA: Center for European Studies, Harvard University. Obtenido el 09.12.2006 desde http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Magnette2.pdf.

Majone, G. (2002). Evolución de las políticas e instituciones regulatorias en la Unión Europea. Foro Internacional, XLII(2), 331-349.

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.

McBrien, R. P. (Ed.) (1995). The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism. New York: HarperCollins.

Siedentop, L. (2001). La democracia en Europa (A. Resines Rodríguez & H. Bevia Villalba, Trads.). Madrid: Siglo Veintiuno. (Trabajo original publicado en 2000).

Nota: Artículo reproducido en la Web de CELARE (Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa).

[1] La Comisión Europea se refiere al citado temor en su Informe sobre la Unión Europea de 1975: “No more than the the existing Communities have done so, European Union is not to give birth to a centralizing super-state. Consequently, and in accordance with the ‘principe de subsidiarité’, the Union will be given responsibility only for those matters which the Member States are no longer capable of dealing with efficiently.” (Commission of the European Communities, 1975).

Tratado de Lisboa: una nueva Unión Europea

Encarna Hernández Rodríguez

El nuevo Tratado de reforma firmado en Lisboa el pasado 13 de diciembre de 2007, y que debía entrar en vigor el 1 de enero de 2009 –previa ratificación en los Estados miembros-, modifica el Tratado de la Unión Europea (TUE), así como el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), que es renombrado como Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Las principales aportaciones que introduce la reforma operada en Lisboa tienen que ver con la configuración de una UE más democrática, con un funcionamiento institucional más eficaz, con mayor presencia en el mundo, con más solidaridad entre sus Estados miembros y con una definida estabilidad institucional. Nos encontramos también con una construcción europea que se consolida a partir de más derechos y libertades para los ciudadanos europeos, en un proyecto que se asienta sobre una serie de valores y principios comunes.

A la espera del segundo referendo en Irlanda, que tendrá lugar el próximo mes de octubre, el objetivo de las siguientes líneas es hacer un somero repaso del contenido concreto de este nuevo paso histórico en la integración europea.

Placa conmemorativa de la firma del Tratado de Lisboa (13.12.2007) en el Monasterio de los Jerónimos de Belém (Lisboa)
Posando junto a la placa conmemorativa de la firma del Tratado de Lisboa (13.12.2007) en el Monasterio de los Jerónimos de Belém (Lisboa)

Principales aportaciones del nuevo Tratado: más democracia, más eficacia, mayor presencia en el mundo, solidaridad interestatal y estabilidad institucional

La configuración de una Unión Europea más democrática en Lisboa se asienta en cuatro aspectos fundamentales. En primer lugar, se incrementan los poderes legislativos (papel de “co-legislador”, junto con el Consejo de la UE) y de control político, democrático y presupuestario del Parlamento Europeo: la codecisión se erige como “procedimiento legislativo ordinario” (art. 251 TFUE versión consolidada); a su vez, se determina una mayor intervención de la Eurocámara en el nombramiento de los miembros de la Comisión, estableciéndose, como principal novedad, una relación directa entre el resultado de las elecciones europeas y la elección del candidato a la presidencia de la Comisión, lo cual refuerza igualmente la legitimidad de su figura al ser investido por la reelegida mayoría en la Cámara.

En segundo término, se reconocen los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE , que tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1 TUE), aunque su texto íntegro no se haya incluido en los mismos . En tercer lugar, favorece la democratización de la UE el hecho de que se determine una contribución más activa de los Parlamentos Nacionales al buen funcionamiento de la Unión (art. 12 TUE versión consolidada), previendo, además, su control al respeto de la Subsidiariedad a través del denominado “sistema de alerta temprana”, recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad ; por último, se reconoce el derecho de iniciativa legislativa popular con la denominada iniciativa ciudadana europea, que requiere la firma de un millón de ciudadanos de un número significativo de Estados miembros (art. 11.4 TUE versión consolidada).

En Lisboa se decide también dotar de una mayor eficacia al funcionamiento institucional. Ello se ha conseguido a través de la extensión de la regla de la mayoría cualificada, con la denominada “Doble mayoría” (un total del 55% de los Estados Miembros y que representen al 65% de la población de la UE) a partir de 2014. Por otro lado, se establecen nuevas bases jurídicas para una política energética común, la lucha contra el cambio climático, la política espacial, la política de asilo e inmigración, así como las acciones para combatir el crimen y el terrorismo internacional (nuevos desafíos globales). Del mismo modo, la tan ansiada eficacia institucional pasa por la reducción de los miembros de la Comisión (el número de comisarios equivaldrá a dos tercios de los Estados miembros a partir de 2014). El Parlamento Europeo también verá reajustado su número de asientos en la próxima legislatura 2009-2014, con un máximo de 751 diputados, incluido el presidente de la Cámara.

Los líderes europeos apuestan definitivamente en Lisboa por una UE que tenga una mayor presencia en el mundo. Para ello se ha creado la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (denominado Ministro de Asuntos Exteriores en la Constitución europea). La dotación de personalidad jurídica única a la UE contribuirá también a este objetivo, refundiendo la estructura de “pilares” y, sobre todo, eliminando la dualidad entre CE/UE.

Por su parte, la “Cláusula de solidaridad” (art. 222 TFUE, versión consolidada) determina una Unión más solidaria entre sus miembros, con la obligación de solidaridad energética y en caso de ataque terrorista o catástrofe natural/humana.

El Tratado de reforma configura, a su vez, una arquitectura institucional más estable. Para empezar, se pone fin a las presidencias rotatorias del Consejo Europeo, previéndose unas presidencias estables por 2 años y medio , decidiéndose además la plena institucionalización del Consejo Europeo. Por su lado, el Alto Representante será el Jefe de la diplomacia europea, además de vice-presidente de la Comisión.

Una Unión de derechos, libertades y valores

La última reforma de los Tratados comunitarios operada en Lisboa consolida una visión de Europa constituida en derechos y valores, en la libertad de los ciudadanos europeos, la solidaridad entre los Estados miembros y en una mayor seguridad para todos.

En lo que se refiere a los derechos de los ciudadanos, se amplían a través de la garantía de los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE –aprobada el 7 de diciembre de 2000-. La Carta, ya con equivalente valor legal que los Tratados (art. 6 TUE v.c.), dota a la Unión de un catálogo de derechos civiles, políticos, económicos y sociales. Los derechos fundamentales son enunciados en los distintos capítulos de la Carta: dignidad humana; libertades; Igualdad; Solidaridad; Ciudadanía, y Justicia. Al mismo tiempo, el documento proclama otros derechos que no figuraban en el Convenio Europeo de 1950, tales como la protección de datos, la bioética y el derecho a una buena administración, además de consolidar todas aquellas medidas contra la discriminación de cualquier tipo.

Los valores fundamentales de la Unión Europea son proclamados en el artículo 2 del nuevo TUE:

“La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.”

El objetivo de la Unión es promover estos valores, además de la paz y el bienestar de sus pueblos (art. 3.1 TUE; ex art. 2), a los que se unen otros objetivos más específicos tales como el fomento de la justicia y la protección social, la lucha contra la exclusión social y la protección de los derechos del niño (art. 3.3 TUE, ex art. 2). La Unión apuesta también por elevar la protección y mejora de la calidad del medio ambiente, en el marco de un crecimiento económico, progreso social, científico y técnico bajo los criterios de la sostenibilidad (ibid.).

A los citados valores democráticos y derechos de los ciudadanos se suma la consolidación de las cuatro libertades de los ciudadanos europeos; se establecen igualmente nuevos mecanismos de solidaridad entre los Estados miembros, con la obligación de solidaridad energética y de actuación conjunta en caso de ataque terrorista o catástrofe natural o humana; se incide también en una mayor seguridad y protección de los ciudadanos frente a la delincuencia y el terrorismo, y en los campos de la protección civil, la ayuda humanitaria y la salud pública.

En lo que respecta a sus relaciones con el resto del mundo, la UE tiene por finalidad contribuir “a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional…” (art. 3.5 TUE, ex art. 2).

Tales fundamentos descritos en las líneas precedentes son los que inspiran a una Unión cuyos valores se han desarrollado a partir de la herencia cultural, religiosa y humanista europea hasta convertirse en universales. (Preámbulo TUE). Los derechos inviolables e inalienables de la persona, la democracia, la igualdad, la libertad y el Estado de Derecho, son valores que se identifican con la herencia europea, pero que articulan también la mayoría de textos internacionales sobre derechos del Hombre, al tiempo que se convierten en vectores de legitimidad en la actuación de cualquier Gobierno de cualquier país del mundo.

Todos estos valores, principios, derechos y libertades alumbran un proyecto europeo que ha cumplido ya medio siglo en pos de una mayor prosperidad y libertad para las naciones y los ciudadanos europeos.

Lisboa debe suponer un gran paso adelante en el proyecto europeo: no es el paso decisivo que desde el punto de vista normativo –la definición explícita de esa “finalidad política” de la Unión- nos ofrecía el Tratado Constitucional, pero sí un “plan B” adecuado para que la maquinaria de la integración pueda seguir avanzando, y, por supuesto, para reformar un entramado institucional que fue diseñado para la “Pequeña Europa” de los Seis, pero que ahora debe servir eficazmente a una Unión de 27 Estados miembros y más de 500 millones de ciudadanos.