Los españoles, “más europeos” a pesar de la crisis

En un momento en el que en nuestro país crece el descontento hacia una situación económica que toca fondo, mientras de forma paralela se endurecen las medidas de austeridad aplicadas por el Gobierno; la profunda desafección hacia las instituciones políticas; el descontento hacia la gestión de la crisis, y el pesimismo sobre nuestro futuro, contrastan con el sentir de unos ciudadanos españoles que siguen viendo la Unión Europea en gran medida como parte de la solución a sus problemas. “El hecho de pertenecer a la UE continúa siendo un pilar importante para la ciudadanía española” y, como veremos más adelante, especialmente desde el prisma económico y social. Tal es la conclusión a la que llega la “perspectiva española” del último informe del Eurobarómetro, cuyos datos fueron recogidos en el otoño de 2012, y que se acaba de hacer público.

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No es de extrañar que las prioridades que manifiesta la ciudadanía española en el contexto europeo tengan que ver especialmente con aspectos sociales y económicos. Según el informe de la Comisión Europea, casi la mitad de las familias encuestadas reconoce tener casi siempre u ocasionalmente problemas para llegar a fin de mes, un dato que nos sitúa cinco puntos por encima de la media europea.

De hecho, entre las cuestiones que los ciudadanos de nuestro país valoran más de la UE están, en primer lugar, la libre circulación de personas, bienes y servicios (45%), después de la paz (35 %), pero en menor medida que en otros países. Por el contrario, damos más importancia que el resto de europeos a posibilidades que nos ofrece la UE como los intercambios estudiantiles en el marco del programa Erasmus (25% frente al 22% de la media UE27); así como a la protección social en el contexto de la Unión  en ámbitos como la sanidad,  la educación y las pensiones (20 % frente a 18%). Por su parte, damos valor al euro entre estos “logros” en igual medida que el resto de europeos (25% de los encuestados).

Los ciudadanos españoles manifiestan interés por conocer los derechos que otorga el estatus de ciudadano de la UE, en especial, en lo que respecta a la posibilidad de vivir, estudiar, trabajar y recibir asistencia médica en otro Estado miembro. A pesar de este interés, solo el 9% de los españoles encuestados reconoce tener un alto grado de conocimiento de estos derechos y lo que implican. El 40% conoce “algo”, mientras que el dato más preocupante lo observamos en el 51% que afirma no conocer nada en absoluto sobre la ciudadanía europea y su contenido.

En estos datos tiene mucho que ver el escaso nivel de información sobre los asuntos europeos que manifiestan los españoles. El 78% se considera desinformado, diez puntos por encima de la media europea. Lo que sí resulta interesante de estos datos es que Internet se consolida como el segundo medio de comunicación más usado para la  información en temas europeos (30%), por debajo de la TV (50%), y superando a la prensa diaria (24%). A su vez, las redes sociales son ya el segundo medio Web preferido (37%). En el resto de la UE, las redes sociales tienen mucho menos peso que en España.

Esta tendencia nos hace ser optimistas ante la posibilidad de una ciudadanía española más informada y activa en el contexto europeo, sin lugar a dudas unos de los retos para el futuro de la UE.

Con todo, la forma en la que los ciudadanos españoles sienten, viven y se relacionan con Europa continúa teniendo rasgos esenciales que permanecen en el tiempo: la ciudadanía europea “española” es por lo general desinformada, ciertamente pasiva, necesitada de más experiencias directas, pero consciente de la importancia de la pertenencia de su país a la UE. España siempre se ha destacado por su sentimiento “europeísta”, y seguimos pensando en Europa, como decíamos al principio de este artículo, más como parte de la solución que como parte del problema.

Esta última oleada del Eurobarómetro confirma que nos sentimos más europeos que el resto de la UE27 (a excepción de casos como el de Luxemburgo, Malta y Alemania). Y además, aún (o precisamente) con el recrudecimiento de la crisis, se observa que este “sentimiento europeo” crece respecto a estudios anteriores. Y ello, a pesar, como se apuntaba antes, de encontramos menos “vínculos” con el resto de países de la UE en aspectos como el uso de idiomas, la movilidad hacia otros países de la UE, relaciones con otros ciudadanos europeos, etc.

Por último, somos pesimistas respecto a la Iniciativa Ciudadana Europea, uno de los instrumentos introducidos en el Tratado de Lisboa para dotar de una mayor democracia a las instituciones comunitarias, fomentar la participación ciudadana, e impulsar el crecimiento de una sociedad civil europea. El 71 % de los encuestados ve poco o nada probable que vaya a participar en esta iniciativa, aunque sí vemos interesante, en el caso de usarla, que se proponga legislación en ámbitos como el empleo, la educación, los impuestos y las pensiones.

Actualmente, existen ya varias Iniciativas abiertas, que necesitan recabar un millón de firmas de ciudadanos de al menos siete países distintos de la UE. La ciudadanía europea busca promover legislación comunitaria en ámbitos como la educación, el medio ambiente, las telecomunicaciones, los medios de comunicación, o el agua/saneamiento.

Profundizar en la dimensión territorial de la integración europea: la hora de la verdad para el Comité de las Regiones

Encarna Hernández

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa inaugura una nueva era para el trabajo del Comité de las Regiones en su labor de ejercer de guardián del principio de subsidiariedad en buena parte del proceso legislativo comunitario. Con poderes reforzados, esta institución de la UE, que probablemente es de las más desconocidas para los ciudadanos, tiene la ingente labor de controlar que, precisamente, las decisiones se tomen desde Bruselas de la forma más práctica y próxima al ciudadano, lo que se traduce en una UE a su vez más cercana a la ciudadanía. La reforma de la política de cohesión será una de las principales y duras piedras de toque que tendrá que abordar el Comité en su nueva legislatura: reforzar el papel de los entes locales y regionales en su implementación tiene que traducirse también en una Europa más cercana a los ciudadanos, profundizando definitivamente en la dimensión territorial de la Unión.

¿Qué es el Comité de las Regiones?

El Comité de las Regiones (CdR) es la asamblea política donde están representados los entes locales y regionales de la Unión Europea. Está integrado por 344 miembros, designados por el Consejo a propuesta de los Estados Miembros, en su mayoría representantes electos (presidentes regionales, alcaldes, etc.) de instituciones locales y regionales de la UE. Se creó en 1994, al abrigo del principio de subsidiariedad constitucionalizado definitivamente en Maastricht.

La misión fundamental del CdR es, precisamente, facilitar que en el proceso legislativo comunitario se escuche la opinión de los representantes locales y regionales, niveles de gobierno más próximos que sin duda facilitan acercar a los ciudadanos a la toma de decisiones en la UE, y que estas decisiones se tomen en el nivel más práctico y cercano al ciudadano.

La hora de la verdad para el Comité de las Regiones

Después de ir aumentando sus poderes en el proceso legislativo, así como los ámbitos en los que es susceptible de ser consultado, en las sucesivas reformas de los Tratados, finalmente, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el CdR y las autoridades locales y regionales han ganado gran protagonismo en la nueva arquitectura institucional y proceso decisorio introducida por el nuevo Tratado.

Para empezar, un aspecto fundamental ha sido la propia extensión de poderes del Parlamento Europeo (muchos más ámbitos bajo el proceso de “codecisión”, entre ellos la cohesión territorial, que abordaremos enseguida), así como el refuerzo y mayor control por parte de los parlamentos nacionales y regionales de un principio que es la razón de ser del CdR: la “subsidiariedad”.

El CdR va a poder ahora controlar todo el proceso decisorio ya desde la fase prelegislativa. La consulta es obligatoria para la Comisión, pero también para el Parlamento Europeo, que debe solicitar dictamen al CdR sobre cualquier modificación introducida por la Eurocámara en el proceso legislativo. El CdR puede incluso solicitar una segunda consulta y, en casos más extremos, tiene la potestad de acudir al Tribunal de Justicia si considera que la Comisión, la Eurocámara o el Consejo no le han consultado pertinentemente.

La consulta es, por tanto, obligada en todos aquellos ámbitos que le afectan, y que abarcan un gran abanico de políticas: la cohesión económica y social, sanidad, educación y cultura, redes e infraestructuras transeuropeas, empleo, política social, medio ambiente, formación profesional, transporte, protección civil, cambio climático y energía.

Gobernanza multinivel

Contemplar la participación de los entes locales y regionales en toma de decisiones en la UE es uno de los grandes potenciales de un diseño de la gobernanza europea basada en el gobierno multinivel. Este concepto (que tiene su raíz en la aplicación de la teoría de la “nueva gobernanza” al contexto de la UE, y en el marco global de una teoría de la gobernanza centrada de forma especial en la cuestión del gobierno “más allá del Estado”) es el resultado de la multiplicidad de actores y procesos en los distintos niveles de gobierno que se dan cita en una gobernanza como la comunitaria.

Tal tipo de gobernanza descentralizada geográficamente comienza a cobrar relevancia como práctica comunitaria en los años ochenta, siendo la PAC un buen ejemplo, y las políticas de cohesión dirigidas a las regiones más atrasadas su estrategia política más característica. A su vez, el objetivo de reforzar la dimensión regional y local de la UE en torno a la idea de un gobierno articulado y coordinado en múltiples niveles se conforma como uno de los ejes centrales en el proceso de preparación del Libro Blanco de la Gobernanza Europea, aprobado por la Comisión en 2001.

El futuro de la política de cohesión

En virtud del Tratado de Lisboa, la cohesión territorial ha sido reconocida entre los objetivos de la integración europea, así como la tercera dimensión de la política regional (además de la social y la económica). La política de cohesión será a partir de ahora aprobada por codecisión entre el PE y el Consejo, a lo que hay que sumar la obligada consulta al CdR. Coordinar la postura de la Eurocámara y trabajar en estrecha colaboración con el CdR será la labor de la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Euopeo (REGI), presidida, nada menos, que por la ex comisaria de política regional, la polaca Danuta Hübner.

El futuro de la política de cohesión a partir de 2013 y su inserción en el nuevo marco presupuestario será una de las principales tareas que tendrá que abordar el CdR y la Comisión parlamentaria. Sobre la mesa, las polémicas intenciones de la Comisión Europea de renacionalizar esta política y de convertirla en una política redistributiva dirigida esencialmente a regiones con un PIB pobre. Esta visión no gusta a los europarlamentarios, ni tampoco al CdR.

Hübner ya ha avisado de que la prioridad de la REGI es reforzar el papel de los entes locales y regionales en la implementación de la política de cohesión, frente al papel marginal que le reserva la Comisión Europea. Otro aviso: Hübner espera una REGI muy activa y combativa, pues el 80 por ciento de sus miembros son nuevos eurodiputados electos.

La configuración de esta política es de suma importancia para la UE: hablamos de un ámbito que se lleva más de una tercera parte del presupuesto comunitario. Estamos además, en un momento de crisis económica, donde debe ser esencial simplificar los procedimientos para asegurar que las ayudas lleguen rápido a las regiones y a sus ciudadanos. Queda por determinar cómo será la fase de transición desde el objetivo 1 (Convergencia) para muchas regiones; qué participación se otorgará a las regiones en la gestión de los fondos; la necesidad de atender a las regiones ultraperiféricas. La política de cohesión se encuentra en una encrucijada.

Mercedes Bresso, la nueva presidenta del CdR, también ha lanzado un aviso a la Comisión: la propuesta del Ejecutivo comunitario para reformar los fondos entra en contradicción con los principios introducidos en Lisboa, además de contradecir la idea de una política comunitaria basada en la solidaridad entre las regiones, y tira por tierra el gran potencial de la gobernanza multinivel.

¿Qué Europa de las Regiones tendremos en el horizonte de 2020?


Nota sobre el artículo: colaboración para Eurolocal

La Comisión Europea, el gigante burocrático

Encarna Hernández

La Comisión Europea, conocida como la “guardiana de los Tratados”, órgano supranacional, independiente y tecnocrático por excelencia entre las Instituciones de la Unión Europea. Desde que fuera creada por el Tratado de la CECA, a partir de su primigenio antecedente, la Alta Autoridad, se ha desarrollado en el marco institucional de las Comunidades como un auténtico gigante burocrático. Poseedora del cuasi-monopolio de la iniciativa legislativa comunitaria, y como brazo ejecutor de las políticas de la UE, la cuestión del control democrático de su actividad y de su batallón de funcionarios está en el epicentro de la polémica legitimidad democrática de la UE. El siguiente vídeo (que nos ofrece la web Hablamos de Europa) nos acerca un poco a su compleja actividad, aunque después profundizamos un poco más…

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De la Alta Autoridad de la CECA a la Comisión Europea

Con la firma del Tratado de la CECA (18 de abril de 1951) comienza la andadura de la Europa de los Seis, la “pequeña Europa”, de carácter “supranacional”, en la que por primera vez un grupo de Estados, en el contexto de sus relaciones exteriores, ceden ciertas competencias soberanas a un órgano de nuevo cuño: la Alta Autoridad de la CECA, institución de carácter ejecutivo y compuesta por personalidades independientes nombradas por los gobiernos nacionales, encargada de asegurar la consecución de los objetivos previstos en el Tratado y de actuar en el interés general de la Comunidad, y dotada de poder de decisión obligatoria, tanto de carácter normativo como administrativo, decisiones que adopta a través del procedimiento mayoritario. Se configura de este modo como la máxima Institución política de la Comunidad y como su órgano técnico supremo.

Es por las características anteriormente citadas que en la Alta Autoridad se concentra esencialmente el carácter federal y supranacional de la CECA, dentro de un marco institucional que se configura ya a grandes rasgos como el que se conoce en nuestros días: el control político de la Alta Autoridad –germen de la actual Comisión- se encomienda a una Asamblea Común, con capacidad para censurar la actividad del órgano ejecutivo pero sin poder legislativo; un Consejo Especial de Ministros, órgano de naturaleza intergubernamental, compuesto por los representantes de los Estados miembros y cuya misión es garantizar una acción armoniosa de la Alta Autoridad en relación con los gobiernos nacionales; y un Tribunal de Justicia, encargado de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado y los actos derivados de éste.

A partir de la entrada en vigor del Tratado de fusión de los ejecutivos, el 1 de julio de 1967, una Comisión única asume las funciones de la Alta Autoridad de la CECA y de las Comisiones de los Tratados CEE y Euratom.

El triángulo institucional y el método comunitario

Las cuatro instituciones originarias representan, como nos recuerda G. Isaac, cada una de ellas un principio determinado, a la par que poseen en cada caso una raíz política determinada y expresan una legitimidad propia.

La Comisión está compuesta por miembros designados por los gobiernos de los Estados miembros, aunque los Tratados garantizan su independencia funcional. En su papel de “guardiana de los Tratados”, la Comisión representa los intereses de la Comunidad. A su vez, monopoliza el poder de iniciativa legislativa, y se configura como el órgano ejecutivo de la UE: es responsable de aplicar las políticas, de ejecutar los programas de acción y de gestionar los fondos comunitarios.

El Consejo, compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, representa los intereses de los Estados miembros, pero actúa también como órgano comunitario colegiado. El Tratado le otorga la misión de “garantizar la consecución de los fines establecidos en el (…) Tratado”, mediante la coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros y el poder de decisión legislativa, que comparte con el Parlamento Europeo en aquellos ámbitos en los que se aplica el procedimiento de codecisión. El Consejo tiene una presidencia rotatoria por cada Estado miembro por un periodo de seis meses.

El Parlamento Europeo, por su parte, está compuesto por representantes de los pueblos de los Estados miembros, elegidos por sufragio universal directo desde junio de 1979, y representa los intereses de la Comunidad y de tales pueblos. La Cámara ejerce el poder de control político a través de la moción de censura a la Comisión, interviniendo a su vez en el nombramiento de sus miembros, y comparte con el Consejo los poderes legislativo y presupuestario. Su rol en el proceso de toma de decisiones se ve aumentado a través de las modificaciones de los Tratados, especialmente a partir del AUE y el TUE, que introducen los procedimientos de cooperación y codecisión.

El TJCE, como auténtico órgano judicial de la Comunidad, ejerce el control jurisdiccional, en representación de los intereses del Derecho comunitario, sobre las acciones u omisiones de las Instituciones de la Unión, estando los Estados miembros y los particulares igualmente bajo su jurisdicción.

Se conforma de este modo un equilibrio de intereses y de poderes, dentro de un sistema de “pesos y contrapesos” (“checks and balances”), y que se integran en dos conceptos básicos del sistema político europeo: el denominado “método comunitario” y el supuesto de “equilibrio institucional”.

Dentro de la lógica del proceso funcionalista de integración, el denominado “método comunitario” es considerado por buena parte de la doctrina como la “fórmula magistral” y clave del éxito de la construcción europea. El “método” arbitra ente los distintos intereses que se integran en el contexto comunitario: el interés general de la Comunidad (representado por la Comisión) y los intereses de los Estados miembros y de los ciudadanos (representados democráticamente de forma indirecta a través del Consejo y de forma directa a través del Parlamento Europeo).

La dinámica del “triángulo” institucional se desarrolla mediante el monopolio de derecho de iniciativa de la Comisión, el reparto de la autoridad legislativa y presupuestaria entre el Consejo y el Parlamento Europeo, y el recurso general al voto por mayoría cualificada en el Consejo, fundamental para asegurar la eficacia “método”. En última instancia, el Tribunal de Justicia tiene jurisdicción para garantizar la uniformidad en la interpretación y aplicación el Derecho comunitario.

Tal sistema de “pesos y contrapesos”, integrado por múltiples intereses, genera una compleja dinámica que exige el diálogo y la negociación entre el “triángulo” institucional decisorio. Este “triálogo” está en la base de un principio comunitario imprescindible: el “equilibrio institucional” (“institutional balance”). Tal “equilibrio” es la esencia donde reside el reparto de “funciones” (que no de poderes) entre las tres Instituciones definido por el “método comunitario” o, lo que es lo mismo, el ejercicio por parte de las Instituciones de las competencias que les atribuye el Tratado.

El sistema comunitario no reproduce la clásica división de poderes bajo el cuadro estatal heredado de Montesquieu. Al contrario, las funciones de decisión y de control se reparten entre las cinco Instituciones, representando a su vez cada una de ellas poderes diferentes. En la función ejecutiva intervienen la Comisión, el Consejo y los Estados miembros (estos últimos en la ejecución de una buena parte de las políticas y normativas). La función legislativa se divide entre las dos autoridades decisorias (Consejo y Parlamento Europeo) y la Comisión (poder de iniciativa). La función jurisdiccional se la reparten el TJCE y las cortes nacionales.

Por su parte, el poder de control se disemina en la arquitectura institucional de la siguiente manera: el Parlamento Europeo ejerce el control político sobre la Comisión y el Consejo, y este último controla a su vez a los dos primeros. El Tribunal de Justicia ejerce su jurisdicción sobre las tres Instituciones, sobre los Estados miembros y sobre los particulares, mientras que el Tribunal de Cuentas tiene poder sobre las Instituciones y los Estados miembros. La Comisión, por su parte, vela por el cumplimiento de las obligaciones impuestas en el Tratado sobre los Estados miembros y, en determinados casos, sobre los particulares.

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La Comisión y el déficit democrático

La actividad legislativa de la UE es el parámetro central en el que se basan las aproximaciones normativas para el estudio tanto del rango y número de competencias que se manejan a nivel comunitario, como de la valoración de las políticas europeas, y del denominado “desequilibrio institucional” en la gobernanza europea. La interacción y reparto de poderes entre las tres principales instituciones de la Unión determina la forma en que se desarrolla el proceso de toma de decisiones, en base a un “método comunitario” que, tal y como se define en los años sesenta, desprovee al Parlamento Europeo de las clásicas funciones legislativas con las que se reviste a los Parlamentos nacionales. Este “desequilibrio” de poderes entre la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo y la ruptura con el ideal de democracia parlamentaria están en la base de la teoría sobre el “déficit democrático” de la Unión Europea.

Fundado sobre una lógica funcionalista-integracionista, y aplicado a las políticas que integran el primer pilar de la UE, el “método comunitario” otorga a la Comisión el monopolio en la iniciativa política y legislativa, y el poder de ejecución de las políticas, que comparte con los Estados miembros. La Comisión decide si la Comunidad debe actuar, bajo qué forma legal, y qué contenido e implementación seguirá. Por su parte, el poderoso rol del Consejo se configura a través de la negociación estratégica, los convenios generales, y su capacidad como primera autoridad legislativa, recurriendo generalmente al voto por mayoría cualificada. El primigenio Parlamento Europeo goza de limitadas oportunidades de acción, articuladas en torno a su función de control y censura de la Comisión, y los poderes de consulta y deliberación. Por su parte el Tribunal del Justicia debe garantizar la uniforme interpretación del Derecho comunitario.

El “método comunitario” puede resumirse así en la siguiente máxima: “la Comisión propone y el Consejo dispone”. Del mismo modo, el papel otorgado a la Comisión, y el hecho de que ni el Consejo ni el Parlamento ni los Estados miembros puedan obligar al Ejecutivo europeo a legislar, supone una manifiesta quiebra para con el principio de separación de poderes y de democracia parlamentaria.

El gobierno de los expertos

Las distintas aproximaciones de la Ciencia política de cara a determinar las transformaciones de la gobernanza en la Europa occidental durante el transcurso del último medio siglo se desarrollan en torno al concepto de “nuevo institucionalismo” del análisis organizacional. La teoría de la delegación en “Instituciones no-mayoritarias”, está dominada por la aproximación del “Principal-Agent”: los políticos deciden delegar ciertas funciones en “Agentes” sólo si los beneficios esperados de la delegación exceden a los costes.

La lógica funcional de la delegación se centra en una serie de beneficios que los políticos esperan conseguir a través de transferir cierta autoridad a los agentes independientes. Thatcher y Stone Sweet identifican cuatro categorías de beneficios evaluados racionalmente: en primer lugar, los relacionados con la credibilidad de las promesas realizadas a los ciudadanos (problemas de compromiso); seguidamente, la necesidad de políticas de expertos que resuelvan las asimetrías de información en áreas técnicas de la gobernanza; de igual forma, los resultados serían más eficientes, a través de la creación de normas que resuelvan problemas específicos; por último, las políticas de los agentes (no responsables ante la ciudadanía) maximizarían objetivos políticos a través de políticas impopulares para ciertos sectores de la sociedad.

A nivel comunitario, se añade la complicación de una delegación que tiene lugar a nivel externo (transferencia de poderes de decisión a cuerpos exteriores, incluyendo los Estados miembros, y hacia órganos diferentes de la Instituciones europeas y no nombrados en los Tratados), y a nivel interno (delegación de poderes ejecutivos, de implementación de las normas, desde el Consejo hacia la Comisión).

En el nivel supranacional de la UE, un sistema integrado por bancos centrales aislados del control político directo elabora la política monetaria. Desde Bruselas, la Comisión propone la legislación y se encarga de hacer cumplir la extensa regulación europea. Mientras, en Luxemburgo, el Tribunal de Justicia controla el cumplimiento de la legalidad comunitaria por parte de Instituciones, gobiernos y administraciones. Las agencias especializadas de la UE se dividen en un amplio espectro: agencias comunitarias; agencias de la PESC; agencias de la CPJP, y agencias ejecutivas.

Una parte de la crítica del “déficit democrático” de la UE se acoge precisamente al desarrollo de una “tecnocracia” en Bruselas a modo de Estado despótico, caracterizado por la rápida acumulación y centralización del poder: un “gobierno de extranjeros”, sin la presencia de elementos culturales comunes (religión, lenguaje y cultura legal), y donde el gobierno del pueblo se sustituye por “la administración de las cosas” (véase la crítica de Siedentop, 2001, La democracia en Europa, y la respuesta de Moravcsik, 2001, Despotism in Brussels? Misreading the European Union, en Foreign Affairs).

Después de Lisboa…

La posibilidad de que se impulse una iniciativa legislativa popular (un millón de firmas de ciudadanos de la UE), el mayor control que se otorga a los parlamentos nacionales y regionales para el control y seguimiento de la subsidiariedad (protocolos anejos al Tratado) y la extensión de la codecisión como “procedimiento legislativo ordinario”, se presentan como algunos “correctivos” al monopolio de iniciativa de la Comisión y al poder legislativo del Consejo. ¿Son suficientes para hablar de una gobernanza definitivamente sometida al control democrático?

Para saber más:

Web Comisión Europea

Nueva Comisión 2010-2014

Presidente de la Comisión: Funciones y Poderes

Antiguos presidentes

Estados Unidos y Europa ¿Sueños rotos?

Encarna Hernández

Si hay algo por lo que los europeos recordamos la presidencia de George W. Bush jr. al frente de la Casa Blanca fue por las horas bajas que vivió durante este periodo la relación transatlántica. Cuando muchos analistas políticos se preguntaban si seguía existiendo “Occidente” como tal (al menos esa visión que se tenía de Occidente en la Guerra Fría) o incluso si ya no habría otra generación de políticos norteamericanos impulsores de la cohesión de Occidente, en ese justo momento, fue cuando emergió la figura de Barack Hussein Obama.

Para los norteamericanos, hastiados de las aventuras militares en el extranjero y del fracaso económico y social de Bush, Obama representaba el deseo de cambio. Por su parte, los europeos atisbaban en este hombre y en su talante internacional el inicio de una nueva era en las relaciones internacionales y transatlánticas. ¿Había llegado ese líder capaz de unir otra vez los destinos de Occidente? Mientras los europeos reinterpretaban la relación transatlántica en clave de romanticismo, los americanos, fieles al realismo político, analizaban el mundo de la posguerra fría, el mundo de las nuevas amenazas y alianzas globales, en clave pragmática. Emergen otros centros de poder, y es posible que “Occidente” simplemente ya no exista como lo conocíamos, es decir, en su posición dominante.

A estas alturas, Europa, la Unión Europea, ahonda en su afán de ser un interlocutor válido y vital para Washington, el viejo aliado fiel, dependiente, y que se desdibuja en materia de defensa y política exterior. El último “desaire”: la ausencia del presidente norteamericano en la Cumbre con la UE. ¿A quién puede sorprender que Europa no esté en la agenda de la estrategia global de los Estados Unidos en un puesto alto del ranking?

Es cierto que hay una clave interna para interpretar la ausencia, por primera vez desde hace 17 años, de un presidente norteamericano en una cumbre EEUU-UE. Así lo recogía The Wall Street Journal, el primer medio en hacerse eco de la noticia: el presidente necesita focalizar sus esfuerzos en la política interna (la pérdida del escaño en Massachusetts, las próximas elecciones legislativas, con la mayoría de las dos cámaras en juego, el empleo, la reforma sanitaria…) y recortar su agenda de política exterior. Sin embargo, desde la Casa Blanca se reconoce abiertamente que viajar en primavera a Europa nunca estuvo en los planes de Washington.

El país anfitrión, con Zapatero como presidente de turno, o el propio Barroso, no podían ocultar su decepción. The New York Times hablaba de “egos europeos fuertemente heridos”; The Guardian dibuja una Europa “desairada” por el plantón de Obama. Era la señal definitiva de que la promesa de un enfoque más internacional de EEUU con Obama estaba definitivamente siendo relegada por los acuciantes problemas internos. No era la primea señal. Recientemente, en su discurso sobre el Estado de la Unión, el presidente demócrata había dedicado un escueto apartado a la política exterior, dirigiéndolo esencialmente hacia el consumo interno. En realidad, no había ningún asunto en el orden del día de la Cumbre con la UE del que Obama pudiera sacar rédito a nivel doméstico.

Decíamos que no era el primer signo. Los europeos ya habían podido advertir que el despegue de la relación transatlántica y el nuevo talante del inquilino de la Casa Blanca no se ajustaban a la euforia inicial. Obama no estuvo en Berlín, en el 20th aniversario de la caída del Muro. Las negociaciones en la cumbre del Clima de Copenhague lo confirmaron. En el discurso sobre el Estado de la Unión llovía ya, de hecho, sobre mojado. Y la guinda del pastel sería su ausencia en la cumbre de la primavera.

Atrás quedó lo que en su día fue calificado como la “obamamanía europea”, justo después de la llegada de Obama a la presidencia. Se hablaba de oportunidad para abordar las relaciones transatlánticas desde una nueva óptica (el entonces presidente del Parlamento Europeo, Hans-Gert Pöttering); divisábamos una UE esperanzada ante la renovación de los lazos transatlánticos para afrontar retos unidos (presidente de la Comisión de asuntos Exteriores del PE, Jacek Saryusz-Wolski); incluso de la contribución de la figura de Obama para mejorar la percepción sobre EEUU en la  opinión pública europea (presidente de la delegación de la Eurocámara en EEUU, Jonathan Evans). Y todavía más allá, un entusiasmo que hacía abrigar sueños a Europa de encontrar su Madison, su Obama (eso sí, tendría que poder ser elegido por los ciudadanos).

Llaman ahora la atención unas declaraciones del eurodiputado de Los Verdes Daniel Cohn-Bendit: “la esperanza está ahí, pero hay que esperar a ver los resultados”. El tiempo le ha dado parte de razón. Pero tampoco Europa ha hecho mucho por quitársela. La ausencia de Obama alimenta los temores (fundados) de que EEUU ve a la UE como un socio irrelevante. ¿Quiere decir esto que la “culpa” es de Europa? En parte sí. El propio subsecretario de Estado norteamericano habló de un periodo de adaptación a la nueva estructura de la política exterior de la UE tras Lisboa. En este sentido, The Guardian interpreta que la Unión ha fallado su primer gran test de los nuevos acuerdos en política exterior introducidos en la última reforma de los Tratados.

Ya imaginarán a qué nos estamos refiriendo: a la llamada “cacofonía” europea en materia de política exterior, alimentada por las múltiples cabezas que cohabitan por obra y gracia de la reforma de Lisboa: Presidente permanente del Consejo; Alta Representante; presidente de la Comisión; y presidencia de turno. ¿Es la política exterior de la UE un auténtico proteo? Afirma Andreu Missé, para El País, que “Europa pierde peso en la escena mundial” porque no colma, en concreto, las expectativas de la Casa Blanca como interlocutor coherente, unido y colectivo (en resumen, una sola voz) cuando se trata de política exterior. Para LLuís Bassets, Obama no ha hecho otra cosa que dar una  “patada al hormiguero europeo”.

En el ojo del huracán de este “hormiguero” está precisamente la nueva Alta Representante para la política exterior de la UE. De Ashton se ha criticado su falta de experiencia en política foránea, su gestión poco visible de la intervención europea con motivo del terremoto en Haití, sus dudas a la hora de implantar el nuevo servicio europeo de acción exterior. Afirma Charlemagne en The Economist que Lady Ashton es un síntoma de la disminución de las ambiciones de Europa, no la causa. ¿Quién no podría darle parte de razón?

Quizá haya llegado la hora de que Europa se replantee el lugar y la posición que puede ocupar como actor global (de un modo realista), se afirma en The New York Times, haciéndose cargo de su seguridad y buscando un equilibrio entre el anhelo de protección transatlántico (dependencia) y su afán y posibilidades de ser un actor global por derecho propio. Estados Unidos ya lo ha hecho: hablamos de redefinir papeles en la era de la postguerra fría, pero también en la era de una “Europa post-americana”.

Jeremy Shapiro y Nick Witney, en un artículo publicado recientemente en Política Exterior, hablan de la relación transatlántica (o de sus desajustes) no tanto como una cuestión de estructura institucional de la UE sino como de “psicología”. Es decir: de la forma en la que los europeos consideran la relación con EEUU, un “fetichismo transatlántico” planteado de forma sentimental y no pragmática. Más allá de quien presida Estados Unidos, lo cierto es que la nueva redistribución del poder en la era global hace que americanos y europeos vean su relación bilateral de forma muy distinta.

¿Será que se han intercambiado los papeles, y los estadounidenses han hecho suyo el planteamiento bismarkiano de la política exterior, mientras que los europeos parecen los herederos del idealismo wilsoniano? No cabe duda que existen planteamientos bien diferentes en cuanto a las estrategias de seguridad: vean si no la última estocada de la cooperación en materia antiterrorista, el acuerdo conocido como Swift, de intercambio de datos bancarios, y que ha sido tumbado por el Parlamento Europeo. Definitivamente, en Europa se anteponen derechos fundamentales a seguridad. Al menos no a cualquier precio. Europa necesita sus pausas.

La agenda del Parlamento Europeo, desde la óptica de los eurodiputados españoles

Encarna Hernández

De sobra son conocidas las prioridades que se ha marcado la presidencia española de la Unión Europea para los próximos meses: impulsar la recuperación económica; desarrollar una Europa social y de los ciudadanos (con la igualdad como eje central); fortalecer la posición de la UE como actor global; lucha contra el cambio climático; dar plena aplicación al Tratado de Lisboa… Pero, ¿cómo se interpretan y, lo más importante, cómo se abordarán, estos objetivos por parte del Parlamento Europeo, y en concreto, desde la óptica de los eurodiputados españoles? En una Eurocámara reforzada de poderes legislativos, presupuestarios, y de control político y democrático tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la agenda política en el marco de la presidencia española se abordará en primer lugar desde las comisiones parlamentarias. En todas ellas hay representación española, por lo que resulta más que interesante conocer la perspectiva de los eurodiputados españoles sobre cuáles son los temas prioritarios y cómo abordarlos. A este objetivo responde una publicación elaborada por el servicio de prensa del Parlamento Europeo, en la que nuestros eurorepresentantes han contestado a la siguiente pregunta: “¿Cuáles son las prioridades de la comisión parlamentaria de la que es miembro para la presidencia española?”

En la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, la búsqueda de una salida a la crisis financiera está en el centro de todas las preocupaciones. La presidencia española ya anunció que para salir de la crisis económica se apuesta por la coordinación interna, la contribución a la gobernanza financiera y su supervisión, un mercado único de servicios financieros, la creación de empleo de calidad, la educación y el medio ambiente, todo ello en el marco de la nueva Estrategia Europea de crecimiento sostenible para el horizonte de 2020. En esta línea se enmarca la visión del eurodiputado español Antolín Sánchez (S&D). Para Ramón Tremosa (ALDE) el asunto principal a tratar debe ser la legislación sobre supervisión financiera, con el objetivo de evitar futuras crisis.  Para Tremosa, España debería promover la reforma del mercado laboral para actuar contra el paro, así como cambiar el ancho de vía de los trenes españoles para lograr una mayor integración en el mercado único.

Empleo y derechos de la mujer son otras dos importantes piedras de toque, dado el acuciante problema del desempleo, especialmente en España, y toda vez que la igualdad de género es una prioridad fundamental de la presidencia española. En materia de empleo, Alejandro Cercas (S&D) entiende que su comisión debe centrar sus esfuerzos en el desarrollo/revisión de varias directivas: promoción de la seguridad y la salud en el trabajo de las mujeres embarazadas; igualdad de trato entre hombres y mujeres en el ejercicio de una actividad autónoma; permiso parental; discapacidad; tiempo de trabajo en sectores como el transporte por carretera. Así como la revisión de la estrategia de Lisboa en el objetivo de la innovación. Por su parte, Teresa Jiménez-Becerril (PPE) e Iratxe García (S&D), miembros de la Comisión de Derechos de la Mujer, coinciden en algunos puntos: conciliación de la vida familiar y laboral para las mujeres (legislación europea sobre permisos de maternidad, ayudas sociales, asistencia médica, etc.); protección para las víctimas de violencia de género (número de teléfono de emergencia europeo, orden europea de alejamineto, etc.). La socialista Iratxe García precisa algunas propuestas más de su grupo y de la presidencia española: la elaboración de una carta de derechos de las mujeres y la creación de un observatorio europeo de la violencia de género, respectivamente.

En materia de Libertades civiles, Justicia y Asuntos de Interior, Juan Fernando López Aguilar (S&D) recuerda que corresponderá a la presidencia española elaborar el plan de acción del Programa de Estocolmo, en la línea de mantener como prioridades principales el refuerzo de los derechos de los ciudadanos, la cooperación judicial, la lucha contra el crimen organizado y contra el terrorismo. Teresa Jiménez-Berrecil, del PPE, cita algunas propuestas interesantes: es el momento de armonizar las legislaciones de los Estados miembros para que los delitos terroristas no prescriban, considerándolos como crímenes contra la humanidad. Asimismo, propone aproximar las legislaciones sobre los derechos de las víctimas del terrorismo o, cuanto menos, adoptar una Carta europea que reconozca estos derechos.

La Agricultura y la Pesca también tendrán que afrontar revisones fundamentales en los próximos meses. Tanto populares como socialistas entienden que el futuro de la PAC y la reforma de la Política Pesquera Común serán temas fundamentales.

Energía y medio ambiente son temas de vital trascendencia para el futuro de la Unión. Los miembros españoles de la Comisión de Industria, Investigación y Energía tienen claro que es necesario aprovechar el impulso de Lisboa (que aporta nuevas bases jurídicas) para avanzar hacia una política energética común, una ausencia histórica que en los tiempos que corren no sólo tiene que acometerse con celeridad, sino avanzar, inevitablemente, de forma paralela a los esfuerzos de sostenibilidad medioambiental y lucha contra el cambio climático. El popular Alejo Vidal-Quadras insiste en que no sólo es necesario coordinar (añadamos diversificar) el mercado interior de la energía, sino también garantizar la seguridad del suministro exterior (dada la excesiva dependencia europea, y para evitar situaciones como las ocurridas en pasado invierno con la crisis del gas entre Rusia y Ucrania). La socialista Teresa Riera habla de integrar investigación, innovación y energía: es lógico, el modelo energético en el que se debe (y puede) basar Europa tiene que estar sustentado en estos vectores para ser competitiva y sostenible. Francisco Sosa Wagner (NI) reconoce que Europa es pionera en protección del medio ambiente (sus objetivos en materia de reducción de emisiones son los más ambiciosos), pero ello tiene que complementarse con el impulso de una política energética común. Sosa Wagner habla de un “sueño”: impulsar una política de creación de redes de distribución que conecte las redes existentes para conformar una amplia red europea. ¿Un sueño? “Sí, pero sin sueños no existiría hoy la UE”. Y tiene mucha razón. El eurodiputado español reivindica también promover en mayor medida un tipo de investigación no conectada directamente a las empresas; un tipo de saber, de innovación, que puede parecer “inútil” y que no encuentra apoyos ni financiación en los programas marco de la UE.

En materia de medio ambiente, salud pública y seguridad alimentaria, el socialista Andrés Perelló nos recuerda que su comisión trabajará en los próximos meses para delimitar el objetivo a partir de 2011 en relación a la biodiversidad, y que se debe presentar en la Asamblea General de la ONU después del verano. La Comisión de Medio Ambiente debe coordinar sus esfuerzos con la de Industria para implantar las medidas y cumplir los objetivos recogidos en el paquete “Energía-Clima.

La política de Desarrollo Regional se encuentra también en un momento crucial de su historia. Populares y socialistas en el PE coinciden en que su diseño de cara al futuro será clave: habrá que ahondar en la dimensión territorial de la Unión, así como en una participación más activa de la regiones (incluida la gestión de los fondos); se prestará especial atención a las regiones ultraperiféricas, para fortalecer la cohesión. Rosa Estarás (PPE) afirma que será prioritaria la reforma del Fondo de Solidaridad (recogido en la reforma de Lisboa), de cara a garantizar que la ayuda comunitaria llegue rápida y eficazmente ante cualquier catástrofe natural. Ricardo Cortés (S&D) reafirma que en el actual momento de crisis económica, será esencial simplificar los procedimientos para asegurar que los fondos europeos lleguen a las regiones y a los ciudadanos lo más pronto posible. Habla también de garantizar periodos de transición adecuados. Hay que tener en cuenta que muchas regiones españolas se encuentran en la denominada “fase de salida” del Objetivo 1 de los fondos estructurales de aquí a 2013, por lo que debe ser una piedra de toque importante para la presidencia española.

A la presidencia española le corresponderá, en el contexto de dar plena aplicación al Tratado de Lisboa, poner en marcha las disposiciones financieras y presupuestarias. Hay que recordar que ahora el PE tiene mayor peso para aprobar y controlar el presupuesto comunitario, con la desaparición de la distinción entre gastos obligatorios y no obligatorios. Como nos recuerda el eurodiputado de la Comisión de Presupuestos Salvador Garriga (PPE), habrá que enfrentarse a una revisión de la financiación de la PAC (con la posible cofinanciación de las ayudas directas), así como del Reglamento Financiero, sin olvidar que hay que acometer presupuestariamente los gastos que derivarán de la puesta en marcha del nuevo servicio de acción exterior de la UE. Por su parte, Eider Gardiazábal (S&D), remarca que el PE está reclamando la revisión de las cifras del actual Marco Financiero, ya que la UE se enfrenta a la escasez de créditos para hacer frente a las nuevas políticas que debe financiar, pero el Consejo se muestra reacio a aumentar los créditos del presupuesto comunitario.

Presupuesto 2009 - Click para ampliar
Presupuesto de 2009
Presupuesto 2010 - Click para ampliar

La política exterior de la UE es otro tema vital, prioritario para la presidencia española, en realidad, marcado con fluoerescente en la agenda desde hace una década. Reforzar la posición de la UE como actor internacional era uno de los objetivos de la reforma de Lisboa (lo era desde Laeken y seguidamente con la reforma constitucional). Para ello, precisamente, se crearon nuevos altos cargos como el presidente del Consejo Europeo y el Alto Representante (una especie de ministro de Asuntos Exteriores). ¿Será posible hablar con una sola voz? Ya hay quien (me incluyo) habla de una UE con múltiples cabezas que dificultan una coherente y unificada posición de cara al exterior. Pero también es cierto que, ahora mismo, la maquinaria no acaba sino de arrancar, y habrá que esperar a que las piezas se acoplen en el complejo puzzle de la política Exterior.

¿Cuáles son las prioridades para la Comisión de Asuntos Exteriores? Está claro que hay que avanzar en la política de vecindad, especialmente con el Sur del Mediterráneo, así como relanzar las relaciones bilaterales con América Latina y, cómo no, afianzar la relación estratégica con Estados Unidos. El eurodiputado de la Izquierda (GUE) Willy Meyer aporta dos puntualizaciones que resultan interesantes: los tres pilares que deben sostener los acuerdos de asociación con regiones más desfavorecidas deben ser el diálogo político, la cooperación al desarrollo y el comercio justo. Es decir, nada que se parezca a los acuerdos de libre comercio que lleva a cabo EEUU en zonas del Sur y Centro del continente americano. Otra apreciación importante: el estatuto de Marruecos como socio avanzado de la UE. Para Meyer, esto no puede ser posible mientras el Reino marroquí siga violando sistemáticamente los derechos humanos. Tenemos un ejemplo reciente: el caso de la activista saharaui Aminetou Haidar.

En la Comisión de Desarrollo encontramos al español Enrique Guerrero (S&D), y aquí la UE tiene un par de citas importantes: la revisión del acuerdo de asociación ACP-UE (Acuerdo de Cotonou), así como de los objetivos de desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, prevista para el próximo  otoño.

Quedan por citar algunas prioridades en materia de Seguridad y Defensa, cuyo desarrollo político e institucional está recogido en el Tratado de Lisboa. Aquí entran en juego figuras como la de la Alta Representante, los ministros de Defensa de la UE, cuyas reuniones habrá que fortalecer. La Agencia Europea de Defensa deberá también recibir un impulso, como habrá que dárselo a la asociación con la OTAN. Una política europea de Defensa, otro viejo anhelo…

La subcomisón de Derechos Humanos tendrá igualmente trascendentales retos por delante: combatir el aumento de la trata de seres humanos; luchar contra la violencia ejercida contra la mujer en todas partes del mundo; reconocer esta violencia como un delito contra la integridad física y moral de la mujer, etc. Importante será erradicar los esteriotipos y conductas sociales que discriminan a la mujer, usando la herramienta más eficaz que puede haber: la educación (ver noticia).

La igualdad de género está siendo motiv0 ya de debate en el Parlamento Europeo, el informe presentado por la Comisión de Derechos de la mujer se debatió ayer en el Pleno de la Eurocámara y será votado mañana. Entre otras cuestiones, se decidirá sobre el permiso de paternidad a escala europea o un acceso más fácil al aborto y a los anticonceptivos para las mujeres, y, en general, que éstas tengan un mayor control sobre sus derechos sexuales y reproductivos.

¿Por qué no nos sentimos europeos?

Encarna Hernández

A cada estudio de opinión pública que ve la luz, nos volvemos a encontrar con la misma situación: la desafección, desinterés y desconocimiento de los ciudadanos para con la Unión Europea. El último barómetro del CIS, realizado además en el contexto de la presidencia española de la UE, nos deja un titular no menos demoledor por esperado: la mitad de los españoles no están interesados en la Unión Europea. Más del sesenta por ciento se considera poco o nada informado al respecto de estos asuntos. Sin embargo, ven con buenos ojos la pertenencia de nuestro país a la Unión, estimándolo como algo ventajoso.

Hablamos de datos que nos introducen en cuestiones que tienen que ver con lo que se ha venido a identificar como el desgaste del “consenso permisivo” de las opiniones públicas nacionales hacia el proceso de la integración europea. Este desgaste del consenso está intimamente relacionado con el descenso del apoyo popular hacia la UE, visible especialmente desde principios de los noventa. Hablamos, en todo caso, de un apoyo que tiene dos dimensiones: una de tipo “instrumental” y otra de cariz “identitario”.

Dicho de otra forma: los ciudadanos observan las ventajas de la pertenencia de su país a la UE, pero no existe la sensación de una necesaria solidaridad entre los Estados y los pueblos, en ausencia de un denso sentimiento de identidad colectiva. En resumidas cuentas, Europa se atisba como un “servicio”, como un “derecho”, pero sin que ello necesariamente tenga que conllevar ningún tipo de sacrificio u obligación. Pero, comencemos por el principio…

Hasta principios de los noventa, el proceso de la construcción europea está dirigido por las elites políticas pro-europeas del Continente y se lleva a cabo al margen de las opiniones públicas nacionales. Durante cuatro décadas, los gobiernos de los Estados miembros asumen una especie de “consenso tácito” de los ciudadanos europeos para con la maquinaria de integración. Se ponen en marcha iniciativas y políticas, y se toman decisiones en nombre de una ciudadanía que hasta entonces no participa en el proceso.

Aquel “consenso permisivo” (“permissive consensus”) de los ciudadanos para con la integración europea significa que el “consenso” no es explícitamente demandado, y se asume que existe por parte de unos Gobiernos nacionales que aún conservan altos niveles de legitimidad.

Jean Monnet: el "padre" del método

Los fundadores de Europa apuestan por un método de integración funcionalista (el conocido como método de los “pequeños pasos”, ideado por Monnet), tecnocrático y elitista, que permite así avanzar en el proceso de construcción europea. Esta estrategia, en las primeras décadas de la integración, se revela sin duda pragmática, aún a costa de minimizar el componente democrático del proyecto.

Sin embargo, el “pecado original” de la UE, el hecho de que no se consulte a los ciudadanos sobre su creación, se configura como una cuestión cada vez más compleja, en particular conforme la Unión amplia sus competencias sin que de forma paralela se  atienda a cuestiones relacionadas con la legitimidad democrática, especialmente en aquella que concierne a la representatividad y a la rendición de cuentas, y en el marco del laberinto burocrático que conforman las instituciones y órganos de la Comunidad Europea.

Es en los años setenta cuando aparece publicado el primer análisis serio sobre el apoyo popular a la integración europea en sus primeras décadas de vida, así como sus perspectivas de futuro. La tesis de Lindberg y Scheingold (1970) describe Europa como una empresa tecnocrática y elitista, y que se asocia desde el principio a la idea de planificación económica. Su centro de gravedad se extiende en torno al binomio económico y del bienestar, y en concreto al bienestar material. Los autores hablan de un proceso de integración económica que se asocia a una nueva forma de hacer negocios y a un nuevo estilo de vida.

Para ambos autores, que analizan datos de estudios de opinión pública publicados hasta finales de los sesenta, el apoyo que de forma cada vez más perceptible recibe el proceso de integración europea desde finales de la década de los cuarenta hasta finales de los sesenta obedece a incentivos de tipo económico: es decir, era un apoyo de tipo “utilitario”, basado en algunos intereses percibidos y relativamente concretos. Si para las elites participantes en la construcción europea ha sido relativamente fácil en el pasado movilizar apoyo para proyectos de tipo económico, las perspectivas para el futuro continúan siendo favorables si se extienden y asocian a la Comunidad los valores materialistas y de clase media.

Aunque la tesis más interesante de Lindberg y Scheingold gira en torno al desarrollo de un “consenso permisivo”, noción que simboliza un apoyo hacia la CE entre elites no participantes y público y que es asumido como una especie de factor constante. Los autores llegan a la conclusión de que la opinión pública no juega un rol fundamental en el proceso de integración. Más al contrario, la Comunidad  se considera como un sistema en el cual el crecimiento depende principalmente de la interacción entre las elites participantes.

En este sentido, el análisis del apoyo público hacia “Europa” y de la participación ciudadana en relación al concepto de “consenso permisivo” en la segunda mitad de los ochenta, lleva a la Comisión Europea a concluir que en la mayor parte de las ocasiones y en la mayoría de los Estados miembros, “el consenso sobre Europa o sobre la idea de más Europa, es más permisivo y benevolente que exigente y desafiante (Standard Eurobarometer 27, 1987, June). Estamos, pues, ante un apoyo público que se extiende, pero que se caracteriza por su inactividad-pasividad política.

Dos jóvenes parisinos celebran el "sí" a Maastricht

¿Está entonces la opinión pública europea condenada a jugar el rol pasivo que se asocia a un concepto como el de “consenso permisivo”? En realidad no, y los sucesivos procesos de ratificación de los Tratados a partir de los años noventa (Maastricht, Niza, la Constitución Europea) ponen sobre el tapete no sólo la erosión de ese “consenso” popular, sino también la importancia de las actitudes públicas para influenciar el proceso de la integración europea.

Lo cierto es que la investigación en teoría de las relaciones internacionales tarda muchos años en contemplar el factor “opinión pública”. El dominio de la elite en la perspectiva “neo-funcionalista” (dentro de la teoría de la integración política) continúa hasta la profunda revisión que tiene lugar a principios de los setenta. En una obra colectiva publicada en 1971 (Lindberg & Scheingold, 1971), Haas y Schmitter contribuyen ahora al redescubrimiento de la opinión pública. Ambos incluyen en esta ocasión las percepciones de las masas y referencias a datos de opinión pública para explicar el desarrollo de los procesos de integración. Actualmente, la idea de que la opinión pública y las actitudes de los ciudadanos codeterminan la velocidad de la integración europea y contribuyen a definir la naturaleza y forma de la unión política está más que asumida.

Como recuerda M. Gabel (1998), uno de los prominentes teóricos de la relación entre apoyo y factores económicos, la influencia de las actitudes públicas (en particular del apoyo) en el camino de la integración europea se puede apreciar de forma específica en los referendos celebrados en los Estados miembros: ¿Acaso el “no” danés de junio de 1992 no modifica y condiciona en última instancia la reforma institucional de la UE?

Sería un año antes de los ensayos revisionistas de Haas y Schmitter, cuando Lindberg y Scheingold (1970) publican el citado trabajo que realmente se concentra en el análisis del apoyo de la opinión pública hacia la integración europea, de forma paralela al estudio del crecimiento del propio sistema político comunitario. El estudio no sólo se concentra en el análisis de las orientaciones hacia el sistema político, sino que mide también los indicadores de solidaridad entre los pueblos. En concreto, lo que ellos denominan una segunda dimensión del apoyo, y que concierne al crecimiento de la comunidad social.

Los autores dividen en dos las dimensiones del apoyo: un apoyo de tipo “utilitario”, de carácter instrumental, hace así referencia a la evaluación por parte de los ciudadanos de la empresa comunitaria en términos de costes y beneficios de bienestar. Por el contrario, el concepto de apoyo de tipo “afectivo” se mide a través de sentimientos de identidad europea y de confianza entre los pueblos y hacia las instituciones comunitarias.

Estas dos dimensiones del apoyo se identifican con la división establecida por D. Easton (1965) entre “apoyo específico” y “apoyo difuso”. El “apoyo específico” está relacionado con las acciones y transformaciones del Gobierno o de las elites políticas, y supone un objeto-específico en dos sentidos: en primer lugar, porque normalmente se aplica a las evaluaciones de las autoridades políticas, y en menor medida al régimen y a la comunidad política; en segundo lugar, porque se basa en las políticas actuales y estilo general de las autoridades políticas. Por su parte, el “apoyo difuso” se sostiene “independientemente de las ventajas específicas que el miembro juzga que le reporta pertenecer al sistema.”

Los dos conceptos de apoyo a la CE aportados por Lindberg y Scheingold coinciden igualmente con las dos dimensiones de la legitimidad que establece F. W. Scharpf (2000). El “apoyo difuso” (o legitimidad orientada hacia el “proceso” democrático) quedaría excluido en la Unión Europea a partir de la ausencia de una “densa identidad colectiva”.

La conclusión a la que llegan Lindberg y Scheingold es que, a excepción de los vínculos utilitarios que sugieren los datos relativos al mercado, hay escasa evidencia de una solidaridad real entre los pueblos. Las perspectivas para el futuro son sin duda positivas: si prevalece un clima de armonía social y se extienden los valores de clase media, el apoyo debe con toda probabilidad continuar creciendo como lo ha hecho en el pasado.

El “consenso permisivo” puede, sin embargo, verse puesto en peligro en lo relacionado con la legitimidad y relevancia de las actividades de la Comunidad. La legitimidad se acumulará despacio y de forma irregular, mientras el refuerzo de la relevancia de las tareas manejadas a nivel europeo puede conducir a la movilización política de unas elites no participantes y un público de masas que adoptan un rol activo.

¿No es exactamente esta situación la que se vive en Maastricht o con la Constitución? Ambos Tratados aceleran de forma significativa la naturaleza del proceso de integración y las responsabilidades comunitarias ¿No alteran estas circunstancias los cálculos del público sobre los costes y beneficios de la pertenencia a la Comunidad?

Hasta que la llamada “crisis de Maastricht” sobreviene, las teorías utilitaristas copan las conclusiones de los estudios sobre el apoyo hacia la integración europea. Según estas teorías, el apoyo derivado de los factores económicos no se traduce en un deseo de realizar sacrificios por otros Estados miembros en lo que se refiere a las dificultades económicas, aunque las predicciones de cara al crecimiento del apoyo hacia la CE son sin duda favorables.

Nada más lejos de la realidad. Después de superar los difíciles años setenta, con dos crisis petroleras y el impacto interno que supone la primera ampliación, con el subsiguiente declive de la tendencia al alza del apoyo popular en la década anterior, la gradual recuperación que se observa en los distintos estudios del Eurobarómetro durante los ochenta comienza a truncarse en 1989. Por aquel entonces, los asuntos relacionados con el mercado único comienzan a acelerarse y a ser examinados y discutidos entre los distintos sectores de la economía y la industria.

Precisamente, un estudio de la Comisión Europea publicado en otoño de 1995 (Standard EB 43) aborda la cuestión de la constante erosión del “consenso permisivo” desde finales de los ochenta, en relación al “apoyo utilitario” (que integra la variable del beneficio “neto” de la pertenencia a la UE y las expectativas “netas” hacia el Mercado Único) y al “apoyo constitucional” (apoyo “neto” hacia la pertenencia a la UE y hacia un gobierno europeo).

Como se ha mencionado anteriormente, en 1989 comienzan a verse los primeros síntomas de la recesión del apoyo, aunque sólo de tipo “utilitario”. El apoyo “constitucional” continúa subiendo hasta la primavera de 1991, pero, a partir de esta fecha, se inicia una caída en ambos niveles de apoyo que se acelera y amplifica en la primavera y otoño de 1992, coincidiendo con la crisis de la ratificación de Maastricht.

La curva del apoyo es, sin duda, un fiel reflejo de los acontecimientos políticos que se desarrollan en la época. El apoyo comienza a caer en el verano de 1991, justo antes de la cumbre de Maastricht, pero también después de la Guerra del Golfo y el inicio de la recesión económica en muchos Estados miembros. El comienzo oficial del Mercado Único parece cerrado y el desplome del bloque comunista trae la incertidumbre al futuro de la Europa del Este. Con los referendos danés y francés en la primavera de 1992 (el último de ellos precedido por el denominado “miércoles negro”, con la retirada de la Libra Esterlina y de la Lira del mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo) los indicadores de apoyo caen a su punto más bajo.

Tras la tendencia al retroceso en los noventa, a partir de finales de la década se produce un repunte lento pero constante, y esta es la tendencia que domina durante lo que llevamos de siglo XXI.

Aunque los ciudadanos siguen mostrando un apoyo de tipo “utilitario” a la UE y ven las ventajas de la pertenencia de su país a la Unión, no se atisba un fortalecimiento de los lazos de solidaridad, aquellos que tienen que ver con el desarrollo de un denso sentimiento de identidad colectiva: persiste un alto porcentaje (que varía en pocas décimas de un Eurobarómetro a otro, pero que suele rondar el 40 por ciento) de ciudadanos de los Estados miembros que se sienten únicamente identificados con la identidad nacional. Crece además el desinterés y domina el desconocimiento, la pasividad.

Y, sin embargo, algunos procesos de ratificación de los Tratados (Maastricht, Constitución, Lisboa) muestran una opinión pública que puede parecer en cierta medida más activa y desafiante porque tiende al rechazo. Pero, hay que insistir en que lo que prima es el desconocimiento del texto y términos de los Tratados que se votan, ya se acepten o se rechacen.

No hablamos, más que probablemente, de un “disenso activo” informado, sino más bien de campañas orquestadas desde ciertos sectores del euroescepticismo que calan puntualmente en la opinión pública nacional, en determinados países, y que se insertan en un contexto político y/o económico puntualmente complicado, y medido en clave nacional. Estamos pues, como bien lo calificó el presidente de la Convención Constitucional para el futuro de Europa, ante “un no al contexto, y no al texto”.

¿Cuál es la solución ante todas estas cuestiones? No cabe duda que la comunicación y la educación. La Europa de los ciudadanos no deja de ser una quimera, una etiqueta vacía de contenido si no se la dota de las herramientas necesarias. Y esas herramientas no pueden estar sino en el impulso de una dimensión europea de la educación cuyos contenidos estén consensuados a nivel europeo y en mayor medida introducidos en los currículos nacionales en las distintas etapas educativas. Así como en el diseño y puesta en marcha de una política de comunicación eficaz en su forma, intensidad y niveles de actuación, y, por supuesto, centrada en los problemas reales y cercanos del ciudadano.

¿Podemos acaso comparar la visibilidad de que tuvo la campaña de las elecciones europeas organizada por el Parlamento Europeo con la repercusión obtenida por la campaña del “No”, por ejemplo, en Irlanda? En invertir estas tendencias está la clave. La repetición de datos similares de opinión pública desde hace décadas lejos debe estar de “anestesiarnos”: estamos ante un problema real que las instituciones europeas deben resolver con celeridad y firmeza.

El Derecho de Petición

Por Encarna Hernández

Qué mejor ocasión para hablar de derechos que hoy, cuando celebramos, en el marco de las Naciones Unidas, el Día de los Derechos Humanos. Como recordarán, les hablaba en el anterior post de la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo, entre cuyas competencias se encuentra establecer relaciones con el Defensor del Pueblo de la UE. Aunque su principal cometido no es otro que encargarse de tramitar las peticiones formuladas por los ciudadanos europeos. Este Derecho de Petición ante la Eurocámara, junto con el derecho a dirigirse al Ombudsman europeo, forma parte del abanico de derechos reconocidos a los ciudadanos y residentes de la UE bajo el paraguas del estatus civitatis de la Ciudadanía de la Unión. ¿En qué consiste el Derecho de Petición? ¿Quién puede presentarla y sobre qué asuntos? ¿Cómo presentarla? ¿Qué resultado se puede esperar? Como podrán comprobar enseguida, es muy sencillo.

El fundamento jurídico del Derecho de Petición se lo debemos al articulado incluido en la reforma de Maastricht sobre la Ciudadanía de la Unión (arts. 8D y 138D del TUE). Tales preceptos se incorporaron, tras la citada reforma, al Tratado constitutivo de la CE (TCE), concretamente en sus artículos 21 y 194. El Tratado de Lisboa reproduce el contenido de tales preceptos, con la salvedad de una nueva numeración para el articulado. De esta forma, el Derecho de Petición queda recogido en el nuevo Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) en los artículos 24 y 227, así como en el artículo 191 del Reglamento Interno del Parlamento Europeo.

Queda reconocido, por tanto, en el Tratado, el derecho de “cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga domicilio social en un Estado miembro (…) a presentar al Parlamento Europeo, individualmente o asociado, una petición sobre un asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión que le afecte directamente.” (art. 227 TFUE).

El contenido del artículo 227 ya adelanta las respuestas a algunas de las cuestiones que se planteaban al principio. Para empezar, ¿Quién puede formular una petición? Puede hacerlo un ciudadano de la UE así como cualquier residente, individualmente o en asociación (es decir, un grupo de ciudadanos), como también lo pueden hacer las asociaciones, empresas u otro tipo de organización, siempre que tengan su sede social en un Estado miembro.

Sobre un asunto que le afecte directamente, se afirma en el Tratado, y, lo más importante, que pertenezca a alguno de los ámbitos de actividad de la UE. ¿Sobre qué asuntos se puede presentar la petición? Son los siguientes: derechos como ciudadano de la Unión; medio ambiente; protección del consumidor; libre circulación de personas, bienes y servicios; mercado interior; empleo y política social; reconocimiento de cualificaciones profesionales; y otros problemas relacionados con la aplicación de la legislación de la UE. Y aún más importante (a diferencia de las competencias del Defensor del Pueblo Europeo): se trata de una queja dirigida contra un Estado miembro, autoridad local u otra institución.

¿Cómo presentarla? La petición se presenta bien a través de correo postal, bien mediante vía electrónica. Para ello, el Parlamento Europeo tiene habilitado un formulario electrónico, así como una ayuda en línea para orientar al ciudadano sobre el procedimiento a seguir.

¿Qué resultado se puede esperar? En primer lugar, la Comisión de Peticiones (PETI) tiene dar por admitida a trámite la petición. ¿Qué casos son susceptibles de no admisión? Para empezar, una cuestión simple: porque esa queja concreta se refiere a un caso de mala administración por parte de cualquier institución u órgano de la UE, y ya vimos que esto compete al Defensor del Pueblo Europeo. Otra cuestión sencilla: peticiones cuyo objeto no pertenece a ningún ámbito de actividad de la Unión. Tampoco una petición puede reclamar, lógicamente, que el Parlamento Europeo actúe a modo de autoridad judicial, es decir, que dicte sentencias o revoque decisiones de los tribunales nacionales.

Si, por el contrario, la petición es admitida, entonces puede seguir diferentes vías, según el caso. La Comisión de Peticiones, puede, por ejemplo, instar a la Comisión Europea a que realice una investigación preliminar para determinar si los hechos a los que se refiere la queja infringen o no el Derecho comunitario. También puede transmitir la petición a otras comisiones de la Eurocámara para que investiguen o inicien las acciones correspondientes. La PETI está habilitada para efectuar visitas a pie de campo para recabar información, así como para entrar en contacto con las autoridades nacionales para pedir su colaboración. En casos excepcionales, se puede elaborar un informe para elevar el asunto al Pleno, para que allí sea debatido y votado.

Todas las peticiones admitidas a trámite están sometidas al principio de publicidad, y, por ello, quedan recogidas en las Actas de las Sesiones Plenarias, que, a su vez, se incorporan al Diario Oficial de la UE.

Se pueden esperar grandes resultados a partir de la tramitación de una petición en el Parlamento Europeo. Tenemos casos en nuestro país, sin ir más lejos, sobre modificaciones en las leyes urbanísticas. Y, en definitiva, se trata de una herramienta más, de una protección activa más que redunda en un objetivo central de la integración europea: la protección de los derechos fundamentales del ciudadano, un principio recogido en la legislación comunitaria desde los Tratados constitutivos y reforzado en cada reforma, y muy especialmente con la definitiva vigencia legal y fuerza vinculante otorgada a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Todos ellos, son pasos que se van recorriendo hacia la Europa de los Ciudadanos que tiene que constituirse en este siglo XXI.

Por cierto, no se pierdan el vídeo…


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¿Quién será el próximo Ombudsman europeo?

Por Encarna Hernández

Continúa el baile de nombramientos en la nueva Europa del Tratado de Lisboa. Ahora le toca el turno al Defensor del Pueblo Europeo, que será elegido por los eurodiputados, mediante votación secreta, el próximo 18 de enero de 2010. Hablamos de una institución europea creada en Maastricht bajo el paraguas de la ciudadanía de la Unión, y cuya labor es atender las reclamaciones de los ciudadanos europeos en casos susceptibles de revestir una mala administración por parte de las instituciones y órganos de la UE. El pasado 30 de noviembre tuvieron lugar las audiencias de los distintos candidatos con la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo. Tal Comisión es la encargada de decidir sobre la admisión de las candidaturas presentadas, además de constituirse como un órgano que debe trabajar en estrecha colaboración con el Defensor a la hora de tratar las quejas de los ciudadanos.

Tres candidatos, un italiano, un griego y un belga, aspiran a convertirse en el próximo Ombudsman europeo. Sobre la mesa, tres cuestiones fundamentales que deben acometerse en su próximo mandato: mejorar la transparencia en el trabajo de la Administración de la UE; reforzar la cooperación con la Eurocámara, especialmente con el Comité de Peticiones; y comunicar a los ciudadanos de una forma comprensible y eficaz la labor y las competencias del Defensor. ¿Les apetece conocer a los tres candidatos y sus propuestas? ¿Desean conocer más detalles sobre esta institución de la UE?

El programa de los tres candidatos

Comenzó la carrera para elegir un nuevo Defensor del Pueblo de la UE, y los tres candidatos lo hicieron exponiendo sus prioridades y respondiendo a las preguntas de los eurodiputados en la Comisión de Peticiones. En virtud de la transparencia de la que deben hacer gala las instituciones europeas en todo proceso de nombramiento, se ha habilitado un espacio web para que eurodiputados y ciudadanos puedan seguir todas las fases del procedimiento.

Si aún siguen aquí, y no han pinchado directamente en el link, el propósito de las siguientes líneas es exponer de una forma simplificada las líneas maestras de las tres candidaturas que optan a convertirse en el Ombudsman europeo para los próximos cinco años. Tres candidatos, dos de ellos, un italiano y un belga, optan a ser elegidos por primera vez, el tercero, el actual defensor del pueblo, el griego Diamandouros, aspira a su reelección.

V. Bottoli

Vittorio Bottoli (Italia) ha sido defensor del pueblo de la región de Véneto durante cerca de una década. Enfoca sus prioridades en tres aspectos clave: la protección de los derechos fundamentales, la mejora del conocimiento de la institución por parte de los ciudadanos europeos, y el refuerzo la cooperación con los defensores del pueblo nacionales y regionales. En sus años como defensor en Véneto, su oficina experimentó un increíble crecimiento del número de reclamaciones (desde 800 en 2001 hasta 11.000 en 2008), todo ello gracias a iniciativas relacionadas con la publicitación de la institución a través de distintos medios de comunicación. Bottoli considera que se podría mejorar el funcionamiento de la institución, modificando incluso el Estatuto de ésta. El italiano se refiere, en concreto, al artículo 5 de dicho Estatuto, que afirma que el Defensor puede colaborar con el resto de autoridades análogas de los Estados miembros, así como con las instituciones encargadas del fomento y protección de los Derechos Fundamentales. Bottoli apuesta por pasar de un rol “cooperativo” hacia un principio de “promoción activa” en todo lo que respecta a la transmisión de la cultura de los DF. Ello incluiría potestades para el Ombudsman europeo de supervisión y recomendación hacia las autoridades competentes de los Estados miembros. Ello se complementaría con un dictamen obligatorio del Comité de Peticiones, como órgano colegiado y con autoridad. Todo ello haría ganar a la figura del Defensor en autoridad y eficacia. La propuesta es sin duda interesante ¿no les parece?

En lo que respecta a las tres líneas de acción que fueron expuestas por los MEPs en la audiencia del pasado 30 de noviembre, Bottoli se expresó en los siguientes términos. Sobre cómo mejorar la transparencia en el trabajo de las instituciones europeas, el italiano señaló el acceso a los documentos de las instituciones como una de sus prioridades, y resaltó que el Defensor tiene el derecho a solicitar acceso a cualquier documento sin violar su confidencialidad. Incrementar la cooperación con el Parlamento Europeo, en concreto con el Comité de Peticiones, es otro de los puntos clave de su programa, como hemos podido comprobar. Por su parte, la comunicación como los ciudadanos sobre la labor de la institución sería también una piedra de toque importante en su mandato como Ombudsman de la UE, como lo fue en sus años como Defensor de Véneto: “los ciudadanos deben saber (concluyó) que se trata de un servicio sin costes y rápido, por lo que hay que asegurar que se conozca su existencia y sus competencias”.

N. Diamandouros

Nikiforos Diamandouros, Defensor del Pueblo Europeo desde 2003, y anteriormente Defensor del Pueblo de Grecia, es el segundo candidato. Sus prioridades, si sale reelegido, se centran en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, la adaptación a la reforma de Lisboa, con los beneficios que recoge para los ciudadanos y, en este sentido, los esfuerzos dirigidos a: aplicar activamente e interpretar el derecho a una buena administración recogido en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE; garantizar que el derecho de los ciudadanos a entablar diálogo con las instituciones europeas sera plenamente respetado; promover y cooperar con los defensores nacionales y regionales, con los comités de peticiones, y, a través de ellos, con los parlamentos nacionales y regionales, para asegurar que se puedan proteger los derechos de los ciudadanos bajo el Derecho comunitario en estos niveles. En segundo lugar, continuar fortaleciendo el diálogo constructivo con las instituciones y órganos de la UE, profundizando en una cultura de servicio a través de la administración pública europea. En tercer lugar, mejorar el servicio a la ciudadanía incrementando la eficiencia y efectividad en el uso de los recursos de la administración.

Respecto a los tres temas prioritarios planteados por el Comité de Peticiones, Diamandouros recuerda que la exigencia de una mayor transparencia en los trabajos del Consejo ha sido recogida en Lisboa, y al Defensor compete, precisamente, asegurar que los ciudadanos se beneficien de estas mejoras. La cooperación con la Eurocámara será igualmente esencial en su mandato, como lo será la comunicación con los ciudadanos, y recordó, en este sentido, el desarrollo de una guía interactiva para la ciudadanía, así como la cooperación realizada en este punto con los centros de Europe Direct.

Definitivamente, la opción del griego se traduce en apostar por la continuidad. Le avala el trabajo realizado en estos cinco años, y los esfuerzos por acercarse al ciudadano y aclararle su labor y sus competencias. La cuestión es: ¿el esfuerzo ha sido el suficiente? Como veremos más adelante, son muchas las reclamaciones que llegan al Defensor de la UE y que no le competen. Este hecho refleja un fallo en la estrategia de comunicación, sin duda mejorable, por no hablar de los solapamientos que se producen entre su ámbito competencias y el de otras instancias, tales como el comité de peticiones, todo consecuencia del desconocimiento de los ámbitos concretos en los que el defensor puede actuar. Si la eficacia es una prioridad, se debe evitar que se haga un doble trabajo (para el ciudadano y para las instituciones) a la hora de tramitar y resolver una reclamación.

P. Monette

Vayamos al tercer candidato. Pierre-Yves Monette. Ha sido Defensor del Pueblo de Bélgica y dispone de experiencia en peritación internacional en el sector de la Defensoría del Pueblo, de los Derechos Humanos, del Estado de Derecho y del buen gobierno. Sus propuestas son, tal vez, las más innovadoras, como veremos a continuación. Y precisamente, en su discurso, el belga habla de “renovar” e “innovar”: “un buen Defensor (afirma) debe saber defender los derechos tradicionales al tiempo que afronta nuevos desafíos”. Su principal línea de acción es la transparencia en las instituciones y órganos de la UE, y para ello propone designar un “funcionario de la transparencia” para cada entidad. Interesante ¿verdad? Hay más. En materia de comunicación, intensificar la publicidad dirigida a los ciudadanos para informarles de su derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo. ¿Cómo? Habla de medidas concretas: campaña permanente de información; estrecha cooperación con los media; más conferencias, seminarios y publicaciones. Monette propone también crear una red descentralizada de delegados del Defensor europeo (sin coste adicional). Otro aspecto reseñable de su programa es introducir una indicación obligatoria del derecho a reclamar al Ombudsman en todas las decisiones administrativas. Para el candidato belga, se podría, asimismo, fortalecer la cooperación con el Parlamento Europeo fomentando que los eurodiputados usen su derecho a hacerse eco de las reclamaciones de los ciudadanos a los que representan llevándolas al defensor.

Otras medidas interesantes que propone Monette pasan por impulsar y controlar la total implementación del Código de Buena Conducta Administrativa por parte de los órganos comunitarios; proponer a la Eurocámara que la definición de mala administración se amplíe para incluir el incumplimiento de un principio de buena administración, y no sólo de una norma o principio vinculante. Por supuesto, su programa también contempla, como el resto de candidatos, intensificar la cooperación con los defensores nacionales y comités de peticiones para asegurar una mayor sinergia en la aplicación del Derecho comunitario.

¿Se optará por la opción de la continuidad o por la renovación? Cualquiera de los tres candidatos tiene puntos fuertes en su programa susceptibles de granjearse apoyos. Bajo mi percepción personal, y después de revisar las tres candidaturas y sus propuestas, la candidatura del belga Monette me parece la más valiente e innovadora. Es una apuesta personal ¿cuál es la suya?

¿De qué asuntos puede ocuparse el Ombudsman europeo?

Uno de los principales retos a los que tendrá que enfrentarse el nuevo Defensor del Pueblo Europeo es aclarar ante los ciudadanos los asuntos que son de su competencia. Desde la propia institución se reconoce que sólo la cuarta parte de las reclamaciones que recibe la Oficina del Ombudsman le competen directamente.

La labor de comunicación de la institución ha caminado en el sentido de ofrecer a los ciudadanos una información simplificada de los tipos de asuntos que puede tratar el Defensor y sobre cómo presentar una queja : guías interactivas, folletos y otro tipo de publicaciones. La cuestión es que esta información llegue efectivamente a los ciudadanos a través de los medios adecuados, labor en la que los Centros de Información de la UE regionales y locales (Europe Direct) deben jugar un papel primordial (distribución de publicaciones, campañas en la calle, encuentros con diversos colectivos, instituciones locales, sociedad civil, entidades educativas, etc.). Todo ello debe complementar la tarea de publicitación que se realiza a través de los canales interactivos. Los ciudadanos deben saber que existe esta institución, que pueden recurrir a ella en unos casos concretos, sin coste alguno, y a través de qué canales pueden realizar la reclamación.

El Defensor del Pueblo Europeo - En pocas palabras

Vayamos al grano: ¿qué asuntos son competencia del Ombudsman Europeo? Básicamente, su labor es investigar reclamaciones o quejas (aunque a veces lo hace a iniciativa propia) que se refieren a una mala administración por parte de las instituciones, órganos y agencias de la UE. Tan solo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Tribunal de Primera Instancia y la Corte de Función Pública, en el ejercicio de su función jurisdiccional, no se someten al control del Defensor.

Codigo Europeo de Buena Conducta Administrativa

En resumidas cuentas: el Defensor del Pueblo de la UE no puede atender reclamaciones dirigidas contra autoridades nacionales, regionales o locales (ministerios, agencias estatales o ayuntamientos), por la sencilla razón de que no tiene jurisdicción sobre ellas. El Ombudsman europeo tampoco es un órgano de apelación ante decisiones que tomen los tribunales o defensores del pueblo nacionales o regionales. Por supuesto, tampoco puede atender quejas dirigidas contra empresas o particulares. En definitiva: es, esencialmente, una institución que controla el cumplimiento de la buena conducta administrativa de la UE, en el nivel supranacional, y que protege los derechos de los que los ciudadanos europeos son titulares en virtud de los Tratados en el contexto de esta práctica administrativa.

Veamos algunos ejemplos de mala administración: cualquier irregularidad administrativa; injusticia; discriminación de cualquier tipo; abuso de poder; falta de respuesta; denegación de acceso a la información o a los documentos públicos; retraso injustificado.

La queja puede presentarla, mediante correo postal, fax o vía electrónica, cualquier nacional o residente de un Estado miembro de la Unión, así como aquellas empresas u otro tipo de organismo o asociación que tenga su domicilio social en la UE.

¿Qué hace el Defensor del Pueblo cuando recibe la reclamación? En primer lugar, se pone en contacto con la institución u órgano en cuestión para transmitirle la queja, investiga si el demandante tiene o no razón, e intentar encontrar una solución amistosa y que la institución atienda sus recomendaciones. En caso contrario, el Defensor tiene potestad para transmitir la situación al Parlamento Europeo.

Algunos ejemplos de asuntos tratados por el Defensor

¿Les apetece conocer algunos de los asuntos resueltos por el Defensor en los últimos meses? Les resumo tres casos que me han parecido interesantes y que ejemplifican bien la variada competencia del Defensor en materia de mala administración.

Veamos en primer lugar un caso de supuesta discriminación por motivos de edad reclamada por un traductor del Consejo de la UE contra dicha institución. El demandante aceptó una oferta de trabajo del Consejo de un año de duración, para comenzar a trabajar a principios de 2007. Sin embargo, un mes antes de su incorporación, se le informó de que, en virtud de un artículo que hace referencia a las condiciones de empleo y que fija la edad de jubilación en 65 años, se le haría un nuevo contrato que expiraría en abril de 2007, dos días después de su 65 cumpleaños.

Las pesquisas del Defensor le llevaron a concluir que no había, en relación a la demanda, ni mala interpretación del artículo de referencia, así como tampoco discriminación por razón de edad. Pero el Consejo había actuado erróneamente al proponer al demandante un año de contrato conociendo previamente su edad, por lo que propuso a la institución una solución amistosa, concediendo al traductor una indemnización por las inconveniencias causadas. La institución aceptó.

Otro caso: presunta discriminación en las disposiciones de una convocatoria de oposición. El reclamante había participado, sin éxito, en una oposición de la Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO), cuyos exámenes se realizan en las lenguas inglesa, francesa o alemana. El reclamo se refería a la disposición de la convocatoria relativa al conocimiento de lenguas, ya que los candidatos cuya lengua materna es cualquiera de las tres en las que se realizan las pruebas, pueden además declarar que ésta es también su segunda lengua, algo que no podían hacer los candidatos con otras lenguas maternas. ¿Era discriminatorio? ¿Se debía obligar a los candidatos cuya lengua materna era el ingles, el francés o el alemán a hacer el examen en una segunda lengua distinta? El Defensor el Pueblo coincidió con los argumentos de la EPSO: si se sustituye el término “lengua principal” por “lengua materna” (como solicitaba el demandante), ello obligaría de dejar de tener en consideración situaciones especiales de candidatos procedentes, por ejemplo, de familias multilingües o personas que han vivido o estudiado en un país distinto del de origen. No había, pues, caso de mala administración.

Otro asunto interesante: Revisión realizada por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) de su evaluación de impacto ambiental sobre el proyecto de tren de alta velocidad que unirá Madrid con la Frontera francesa pasando por Barcelona. El demandante alegaba en este caso que el BEI no había actuado correctamente al financiar el proyecto, ya que no se había llevado a cabo una evaluación adecuada del impacto ambiental, así como tampoco se habían estudiado posibles tramos alternativos. Toda vez que el Defensor constató la ausencia de documentos que demostrasen que tal evaluación se había realizado, instó al BEI a documentar su revisión de la evaluación elaborada por las autoridades nacionales. Sugirió igualmente al BEI que mejorara el registro sistemático de sus evaluaciones del impacto ambiental. El BEI, por su parte, aceptó la recomendación del Defensor, accediendo a reflejar de manera formal en el expediente sus conclusiones sobre las evaluaciones de impacto ambiental en los proyectos financiados.

Energía y clima en la Europa del siglo XXI

Encarna Hernández

"Energía sostenible" Fotografía: Servicio Audiovisual de la Comisión Europea

En 2007 se cumplieron cincuenta años de la firma de los Tratados de Roma. Este dato, traducido al lenguaje de la cooperación en materia de energía en el seno de la Unión, significa que llevamos otros tantos cincuenta años sin una política energética común. La ausencia de una comunidad europea de la energía ha significado para Europa, cada vez en mayor medida, una problemática dependencia energética del exterior. Es hoy cuando la cuestión del suministro de energía no puede acometerse ya sin las necesarias sinergias con el imperativo de la sostenibilidad. En el actual estado de las cosas, energía y lucha contra el cambio climático se configuran como dos ámbitos de actuación comunitaria que requieren esfuerzos más que paralelos, inseparables.

Cuando, poco antes de ser reelegido como presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso afirmaba que la energía y el clima eran equiparables hoy en relevancia a lo que el carbón y el acero significaron en los primeros pasos de la integración europea, estaba poniendo el acento en la ausencia histórica e inexplicable de una política energética común.

La resistencia de este núcleo rígido de la soberanía estatal que tiene que ver con la seguridad del suministro energético ha impedido que en las últimas décadas el proceso de la integración europea haya avanzado de forma efectiva hacia el establecimiento de una auténtica solidaridad de hecho en materia energética, como se hizo en su día con el carbón y el acero. Lejos de una política de la energía comunitaria, lo que se ha percibido son las contradicciones de tantas políticas energéticas como países miembros se han ido integrando en la Unión.

¿Cómo es posible que no se haya impulsado ya de forma definitiva una comunidad europea de la energía, dada la excesiva dependencia energética exterior de la UE? ¿Cómo es posible que la Unión no haya sido capaz de hablar con una sola voz para negociar con terceros países su suministro energético? ¿Acaso la dependencia energética de la UE no le hace perder peso en la diplomacia exterior, en la presión, sin ir más lejos, hacia su principal proveedor, Rusia, como pudimos comprobar en el crisis del Cáucaso del pasado verano de 2008? ¿Para cuando, entonces, una voz común?

Las relaciones bilaterales UE-Rusia son un ejemplo esclarecedor para todas estas cuestiones. La crisis del gas entre Ucrania y Rusia puso en peligro el suministro energético a los países de la UE a principios de 2009, en pleno invierno, poniendo de manifiesto la dependencia energética europea. No era la primera vez que ocurría algo así, razón de más para que Europa busque definitivamente aunar esfuerzos para garantizar una mayor seguridad en el suministro, diversificar las fuentes y negociar de forma común el suministro del exterior.

Pero, en el actual estado de las cosas, todo ello debe hacerse desde el enfoque de la sostenibilidad, impulsando la independencia energética a través del desarrollo de energías limpias. El esfuerzo es doble y a través de dos vías inseparables: energía y lucha contra el cambio climático.

Que la energía y el clima son actualmente los dos principales pilares en la cooperación europea, así como los problemas más candentes de entre los actuales desafíos globales (junto con el terrorismo internacional), lo dejó bien claro el nuevo presidente del Parlamento Europeo, Jerzy Buzek, en su primer discurso ante la Eurocámara, cuando hizo referencia a la necesidad de crear una comunidad europea de la energía. Su gesto, precisamente en su primer discurso como presidente, demuestra la importancia que estos ámbitos de actuación tienen ya en el discurso comunitario.

No por casualidad en la última reforma de Lisboa se produce un giro radical en la tradicional visión intergubernamentalista en las negociaciones relacionadas con el suministro energético, así como en lo que respecta a la imposición del voto por unanimidad en el seno del Consejo a la hora de tomar decisiones en las que el Parlamento Europeo ha jugado en este ámbito un papel absolutamente marginal.

Las virtudes del nuevo Tratado en este sentido tienen que ver con varios aspectos. Para empezar, se conecta la política energética con la necesaria sostenibilidad medioambiental, aludiendo, además, a “un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros” (art. 194.1 TFUE). Hablamos de crear una nueva solidaridad de hecho, en esta ocasión en los sectores de la energía y del medio ambiente.

En Lisboa se establecen nuevas bases jurídicas para una política energética común y en la lucha contra el cambio climático. Se dispone, de forma revelante, que la adopción de la legislación que debe garantizar la consecución de los objetivos relacionados con la energía (funcionamiento del mercado, seguridad en el abastecimiento, eficiencia y ahorro, desarrollo de energías limpias, e interconexión de las redes energéticas) compete tanto al Parlamento Europeo como al Consejo, y con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, es decir, mediante codecisión.

Ello no quita que los Estados se sigan guardando un as en la manga en cuestiones energéticas, pues seguidamente se especifica que el Consejo podrá, mediante un procedimiento legislativo especial y por unanimidad, y simplemente consultando de forma previa al Parlamento, establecer las medidas oportunas cuando sean esencialmente de carácter fiscal (art. 194.3 TFUE).

A pesar de todo, no cabe duda que Lisboa constituye un paso importante hacia una comunidad europea de la energía, con todo lo que esto conlleva en materia de cooperación y en la necesidad de solidaridad interestatal. Del mismo modo, es el reflejo de una preocupación que ha ido en aumento en la escala de prioridades de los legisladores comunitarios.

En este sentido, la aprobación del paquete legislativo “Energía-Cambio climático” ha sido uno de los grandes hitos en la historia reciente de la UE en lo que concierne a estos ámbitos de actuación. El paquete, centrado en la reducción de las emisiones de CO2, en el uso de energías renovables y en la eficiencia energética, recibió por fin el visto bueno de las tres Instituciones comunitarias en diciembre de 2008, coincidiendo con el final de la Presidencia francesa del Consejo, y tras una larga y compleja negociación interinstitucional. El proceso legislativo concluyó en abril de 2009 en el seno del Consejo, con la adopción de seis actos legislativos , y previo visto bueno (incluidas enmiendas) del Parlamento Europeo.

El paquete “Energía-clima” incluye distintos textos relativos a: el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables; el perfeccionamiento y ampliación del comercio de derechos de gases de efecto invernadero; la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero; el almacenamiento geológico de dióxido de carbono; el control y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la utilización de combustibles en el transporte por carretera y en la navegación interior; así como normas de comportamiento en materia de emisiones de CO2 de turismos nuevos.

Entre los informes que se debatieron en la primavera de 2008 en el seno del Parlamento Europeo encontramos distintas medidas dirigidas hacia una mayor eficiencia en la gestión y en el consumo de energía: hablamos de aspectos como el etiquetado del consumo energético de los neumáticos, la eficiencia energética de los edificios, o un nuevo etiquetado energético para determinados aparatos.

El etiquetado del consumo energético de los neumáticos, según la Eurocámara, equivaldría a retirar entre 0,5 y 1,3 millones de turismos de las carreteras europeas, toda vez que los neumáticos constituyen un factor clave en el consumo de combustible de los coches, y teniendo en cuenta que el transporte por carretera es el responsable de cerca de la cuarta parte de las emisiones de dióxido de carbono que se producen en la UE.

Conseguir que los edificios produzcan su propia energía a partir de 2019 es otro de los aspectos fundamentales en la lucha comunitaria contra el cambio climático, así como en el objetivo de una mayor independencia energética europea: se reduciría la importación de gas del exterior de la UE (actualmente, la mitad de gas que se consume es importado) y se eliminaría uno de los principales focos de contaminación y de gasto energético (los hogares europeos suponen el 40 por ciento del consumo primario en la Unión). El objetivo no es otro que conseguir que los edificios que se construyan a partir del 1 de enero de 2019 sean capaces de producir el cien por cien de la energía que precisen.

El Parlamento Europeo dio, además, un nuevo paso hacia un renovado etiquetado energético. La revisión de la Directiva reguladora de este etiquetado lo aplicará ahora también a productos que consumen energía utilizados en los sectores industrial y comercial, además de a aparatos que no utilizan energía directamente, pero sí tienen un impacto en su consumo.

Todas estas medidas vienen a redundar en la necesidad de reducir las emisiones de CO2 para conseguir su reducción en un 20 por ciento de aquí a 2020. Este esfuerzo comunitario, que no es sino la suma de un compromiso individual de cada uno de los 27 Estados que integran la UE, coloca a la UE a la cabeza en la lucha contra el cambio climático, una lucha en la que el ahorro energético (el objetivo es reducirlo en otro 20 por ciento) y el uso de energías limpias (aumentarlo otro 20 por ciento) jugarán un papel fundamental.

Lo son ya, pero a partir de 2020 lo serán aún más: la energía y el clima, los motores de la Unión Europea en distintos vectores de la integración: la solidaridad interestatal, el compromiso compartido entre sus Estados y sus ciudadanos, y una única voz europea en el exterior genuinamente respetuosa con el medio ambiente y con el uso responsable de los recursos energéticos.

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¿Cómo se articula el reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros? Algunas nociones y un poco de historia

Encarna Hernández

¿Un engranaje perfecto?
¿Un engranaje perfecto?

Clarificar el reparto de funciones entre la Unión y los Estados miembros fue una de las principales tareas que recogía el mandato de Laeken y que debía dirimirse en el marco de la Convención encargada de redactar un texto constitucional para Europa. El concepto de “reparto de competencias” surge ya en los albores de la cooperación europea, cuando en el encuentro de La Haya se habla de “divisibilidad” y posibilidad de “transferencia” de la soberanía o de parcelas de ésta. Tal noción fue sustituida más tarde por la de “atribución” a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Estamos, en cualquier caso, ante una atribución de tipo “funcional”, se entiende, limitada a los objetivos de la Unión, pero que goza de algunas excepciones, como enseguida comprobaremos.

¿Transferencia o atribución?

Los dos pilares del Derecho comunitario son, como es sabido, los principios de primacía y efecto directo. Pero resulta que, a su vez, y gracias a la acción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE),  constituyen una especie de “corolario” de la noción de “reparto de competencias”. Aunque para hablar de reparto de tareas entre la Unión y sus unidades soberanas tenemos que remontarnos un tanto atrás, concretamente al  Congreso de la Haya de 1948, donde ya se recoge la noción de “transferencia de derechos soberanos”, surgiendo aquí un nuevo concepto de “soberanía” basado en la “divisibilidad”.

En la misma línea marcada en La Haya, el TJCE realiza en 1964, en su famosa sentencia “Costa contra E.N.E.L”, una interpretación de la noción de “soberanía” muy alejada de su configuración tradicional en el marco de la Teoría del Estado, y que asienta al mismo tiempo las bases de la doctrina de la “primacía” del Derecho comunitario sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Para la Corte europea, la Comunidad está dotada de “(…) real powers stemming from a limitation of sovereignty or transfer of powers from the states to the Community, (…).” (ECJ, 1964).

El concepto de “transferencia” de competencias es, sin embargo, matizado en la jurisprudencia del Tribunal a favor de una segunda noción: la de “atribución”. La explicación que aporta la doctrina para tal giro terminológico del Tribunal atiende principalmente a la idea de que los Tratados no desposeen a los Estados miembros de sus antiguas competencias, sino que crean unas competencias “comunes” entre los Estados y la Comunidad en determinados ámbitos.

Un método funcional para la atribución de competencias: atribución limitada y algunos correctivos

A pesar de que la noción de “reparto de competencias” evoca el modelo federal, los Tratados comunitarios no utilizan una técnica federal para la distribución de tales facultades. Para empezar, no atribuyen esferas completas de competencias, es decir, competencias generales o por materias y, para terminar, no ofrecen un catálogo cerrado de competencias, a través de una enumeración que delimite las facultades atribuidas a la Comunidad y a los Estados miembros.

Por el contrario, los Tratados recogen un método “funcional” de atribución: se conceden competencias “específicas” en función de “objetivos a cumplir” y de “acciones a realizar” para tales fines (Isaac, 1983/1991: 38). Es decir, que al contrario que el Estado, que tiene una “finalidad integral”, con fines y poderes generales, la Comunidad ostenta una “finalidad funcional” que limita la competencia o poder que se le otorga (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 115).

Tal principio de atribución limitada de competencias aparece fundamentado en el artículo 5, párrafo primero, del TCE, el cual establece que: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna”. De igual forma, el artículo 7, párrafo primero, TCE, formula el mismo principio con respecto a la acción competencial por parte de las instituciones comunitarias, que actuarán “dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.”

La noción de “competencias de atribución” específicas tiene, sin embargo, algunos correctivos, apareciendo, de este modo, más indeterminada en la práctica. De hecho, las instituciones europeas pueden recurrir a varios mecanismos para proceder a una ampliación de competencias: el art. 308 TCE; la técnica de la armonización de legislaciones y de las competencias implícitas; e igualmente la interpretación amplia realizada por el Tribunal de Justicia sobre el alcance de las competencias comunitarias.

La naturaleza dinámica y evolutiva del proceso de la integración europea contrasta con unas instituciones comunitarias atadas en su actividad normativa por un sistema de competencias de intervención “explícita”. Los autores de los Tratados se revelan conscientes de que los poderes conferidos a través de atribución específica son insuficientes para la consecución de unos objetivos asignados de forma concreta.

Es por todo ello que el art. 308[1] TCE prevé un recurso que permite a las instituciones adoptar las disposiciones necesarias de cara a alcanzar los objetivos de la Comunidad, y en el marco del funcionamiento del “mercado común”, siempre y cuando no exista atribución expresa (ausencia de base jurídica) o cuando ésta resulte insuficiente.

Como señalan Mangas Martín y Liñán Nogueras (2006), la “misión” de este precepto es adaptar y corregir la concepción rígida de la “competencia de atribución”, y su trascendencia radica en que permite a la Comunidad expandir sus competencias no sólo para la consecución de los objetivos del Tratado, sino también de los propios de cada una de sus disposiciones específicas.

Sin embargo, las condiciones a las que se sujeta este principio de competencia subsidiaria (a saber: su constreñimiento de cara a alcanzar los objetivos del Tratado; que se determine como necesaria la actuación de la Comunidad; y en ausencia o insuficiencia de la atribución explícita), limitan su ejercicio, impidiendo, como lo denomina Borchardt (2000)  una especie de “mandato general” que faculte a las instituciones para actuar fuera del marco de los objetivos del Tratado o para ampliar sus propias competencias en detrimento de los Estados miembros.

El recurso a la competencia evolutiva se utiliza con mucha frecuencia entre 1973 y 1992. El artículo 308 TCE es invocado como fundamento jurídico en el ámbito del “mercado común”, pero también en otros ámbitos, dada la amplitud del concepto, que incluye: las “cuatro libertades” (personas, servicios, mercancías y capitales); las políticas comunes (agricultura, pesca, transporte, comercial y monetaria), y las denominadas políticas de “acompañamiento”. La Comunidad interviene así en áreas tales como la protección del consumidor, el medio ambiente, la educación, la industria, la energía, la investigación y desarrollo, la política regional, o la cooperación al desarrollo, cuando aún no dispone de competencia explícita para ello, o ésta es considerada como insuficiente. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE) y del Tratado de la Unión Europea (TUE), que establecen facultades específicas para algunos de los citados ámbitos en el TCE[2], el recurso al artículo 308 TCE entra en desuso.

Los inconvenientes que la doctrina señala en lo que respecta al recurso al art. 308 TCE para proceder a una ampliación de competencias se centran principalmente en la cuestión de la ausencia de garantías de participación y control democrático: al contrario de lo que ocurre en la ampliación de facultades realizada a través del procedimiento de reforma de los Tratados, donde los Parlamentos Nacionales participan en el proceso de ratificación, el modo de proceder  a través de la competencia evolutiva deja a las Cámaras nacionales totalmente al margen, y sin que el control ejercido por estos últimos pueda ser reemplazado por el Parlamento Europeo.

Otra excepción que se desarrolla en la práctica al principio de atribución limitada de competencias se encuentra en la técnica de armonización de las legislaciones, establecida, a partir de la entrada en vigor del TUE, en el artículo 95 TCE (ex 100A). El artículo 95 TCE limita su uso a la consecución del “mercado interior”, tal y como éste se define en el artículo 14.2 TCE[3], pero la noción amplia del concepto hace difícil imponer una delimitación restrictiva para tal recurso. Ello explica que muchos expertos vean en tal precepto (más que en el art. 308 TCE) la principal posibilidad de la Unión de intervenir en un ámbito tan horizontal y genérico como el “mercado interior”.

La teoría de las competencias implícitas completa el “triángulo” competencial en virtud del sistema de atribución, sumándose a las ya comentadas en párrafos superiores: las competencias explícitas y las competencias subsidiarias. Según tal doctrina, una organización internacional puede disponer de las competencias necesarias para ejercitar eficaz y coherentemente las atribuciones explícitamente concedidas en el Tratado.

Las facultades implícitas disfrutan de especial relevancia en el ámbito de las relaciones exteriores: la competencia externa se deriva de la existencia previa de una competencia explícita en un ámbito interno concreto, en virtud de la cual la Comunidad puede celebrar acuerdos con Terceros Países o con otras organizaciones internacionales en tal ámbito. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo aporta una amplia y abierta interpretación de esta competencia externa implícita de la Comunidad, reconociéndola expresamente como válida en el ordenamiento jurídico comunitario[4].

Cierta confusión a la hora de clasificar el reparto de tareas

Además del sistema de atribución, las competencias comunitarias admiten otra triple clasificación en virtud del reparto de facultades entre la Unión y los Estados miembros, y que atiende al mayor o menor grado de pérdida competencial por parte de los Estados. De este modo, existen tres tipos de competencias de algún modo aceptadas por la doctrina, aunque no siempre en la misma media, lo que refleja el carácter confuso del sistema.

En primer lugar, la Comunidad goza de competencias exclusivas[5]: ámbitos en los que tiene plena capacidad para legislar, quedando excluida la intervención estatal, salvo autorización expresa de la Comunidad. En segundo lugar, la Comunidad y los Estados miembros comparten titularidad y concurren ambos en los ámbitos de competencia compartida o concurrente[6]: la mayoría de los ámbitos referidos en el Tratado se incluyen en esta categoría, en los cuales los Estados miembros pueden seguir actuando mientras la Unión no ejerza su competencia. Estas áreas de intervención están a su vez regidas por el principio de subsidiariedad. En último término, dentro de las competencias complementarias[7], la capacidad legislativa corresponde a los Estados miembros, limitándose la actuación de la Unión a coordinar, apoyar o completar dicha actuación.

La clarificación del reparto competencial en el epicentro del debate constitucional… y lo que ha quedado en Lisboa

La Declaración 23 de Niza y la Declaración de Laeken establecen que una de las cuestiones fundamentales que tiene que dilucidar el proyecto de Tratado Constitucional es el reparto de competencias entre la Unión, sus Estados miembros y los gobiernos regionales, conforme al principio de subsidiariedad.

De este modo las competencias de la Unión se recogen en el Título III de la Parte I del Tratado (arts. I-11 a I-18). El artículo I-11 confirma los principios de atribución de competencias, de subsidiariedad y proporcionalidad, mientras que el art. I-18 retoma el fondo el artículo 308 del TCE, aunque ahora la UE podrá extender su actuación para alcanzar uno de los objetivos de la Constitución a todas las políticas contempladas en la parte III del Tratado, y no sólo al ámbito del mercado común. Como recuerdan Borrell, Garrido y López Carnero, la Cláusula de flexibilidad se introduce para evitar que la clasificación de las competencias se convierta en un “catálogo rígido”, totalmente “ajeno a la evolución de la realidad” (2003: 67).

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento- y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

Ya decíamos, en un reciente artículo sobre el principio de subsidiariedad, que la reforma de Lisboa era una digna heredera del esfuerzo democratizador del Tratado Constitucional en lo que concierne al control de la subsidiariedad. No podía ser menos en la cuestión del reparto competencial, recogido en el Título I “Categorías y ámbitos de competencias de la Unión”[8].

Aunque se hayan dejado muchas cosas en el camino que separa la Constitución Europea del Tratado de Lisboa (principalmente el reto normativo de la Unión Europea, es decir, aquel que tiene que ver con la necesidad de aclarar los cimientos de su constitución, sus valores y su identidad), el reto de clarificar el reparto de tareas entre la UE y los Estados miembros se puede afirmar que ha sido atendido con precisión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Borrell, J., Carnero, C., & López Garrido, D. (2003). Construyendo la Constitución Europea. Crónica política de la Convención. Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.

Congress of Europe. (1948). Political Resolution. The Hague, May 1948: Resolutions. London-Paris: International Committee of the Movements for European Unity (s. d.), pp. 5-7.

Convención Europea, Grupo de Trabajo I: Subsidiariedad. (2002). Informe final. Bruselas, 23.09.2002. (CONV 286/02).

Declaración de Laeken (2001). Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, Consejo Europeo de Laeken, 15 de diciembre de 2001.

Declaración relativa al futuro de la Unión, Tratado de Niza, 26.02.2001 (DO C 80, de 10.03.2001 pp. 85-86).

ECJ. (1956). Judgment of 29 November 1956, Case 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique v. High Authority of the ECSC, ECR (1956), p. 292.

ECJ. (1964). Judgment of 15 July 1964, Case 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECR (1964), p. 585.

ECJ. (1976). Judgment of 14 July 1976, Joined cases 3, 4 and 6/76, Cornelius Kramer and others, ECR (1976), p. 1279.

Isaac, G. (1991). Manual de derecho comunitario general (2ª ed. aum. y puesta al día. G. L. Ramos Ruano, Trad.). Barcelona: Ariel. (Trabajo original publicado en 1983).

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones. (Trabajo original publicado en 1979).

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.


[1] El art. 308 TCE dispone: Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes”.

[2] En concreto, el TUE establece una atribución de competencia explícita en ámbitos como la educación, la formación profesional y la juventud (arts. 126 y 127), la protección del consumidor (art. 129A), la salud pública (art. 129) y la política industrial (art. 130).

[3] “El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.” (art. 14.2 TCE).

[4] Véase a modo de ejemplo los Asuntos Fédéchar y Krame”: ECJ (1956, 1976).

[5] La competencia exclusiva se refiere a ámbitos tales como: unión aduanera; política comercial común; política monetaria dentro de la zona euro; gestión y conservación de recursos pesqueros en alta mar; y competencia leal entre empresas en la perspectiva del impacto en el comercio de los Estados miembros.

[6] La competencia compartida incluye, entre otros ámbitos, el mercado interior, la política agrícola –cuando ésta no se refiere a las organizaciones comunes de mercado, siendo en este aspecto “exclusiva”-, la política social, la política de cohesión económica, la protección de los consumidores, la política de I+D, la política de transportes o la de visados, asilo e inmigración –en relación a la libre circulación de personas-.

[7] Son competencias complementarias: la educación y formación profesional; el deporte; la juventud; la cultura; el turismo o la industria.

[8] Véase versión consolidada del TFUE (DOUE C 115,  9.5.2008).