Colaboración con la revista Eurolat

Eurolat es una revista de relaciones eurolatinoamericanas, editada por CELARE (Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa) que, con una periodicidad trimestral, analiza de forma monográfica la actualidad de la Unión Europea y las relaciones UE-Latinoamérica. En este número 81, dedicado de forma exclusiva al Tratado de Lisboa y al Futuro de Europa, he tenido el placer de colaborar con un artículo sobre la evolución del Principio de Subsidiariedad (páginas 21-24).

Desde aquí, dar las gracias al director ejecutivo de Celare, el profesor Héctor Casanueva, por el interés mostrado desde el principio por el texto, que originalmente fue publicado en este blog, bajo el mismo título. Enhorabuena por el excelente trabajo realizado desde CELARE en el afán de seguir acercando la realidad de la integración europea en toda Latinoamérica, por impulsar la cooperación latinoamericana y por estrechar lazos entre ambos Continentes.

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Profundizar en la dimensión territorial de la integración europea: la hora de la verdad para el Comité de las Regiones

Encarna Hernández

La entrada en vigor del Tratado de Lisboa inaugura una nueva era para el trabajo del Comité de las Regiones en su labor de ejercer de guardián del principio de subsidiariedad en buena parte del proceso legislativo comunitario. Con poderes reforzados, esta institución de la UE, que probablemente es de las más desconocidas para los ciudadanos, tiene la ingente labor de controlar que, precisamente, las decisiones se tomen desde Bruselas de la forma más práctica y próxima al ciudadano, lo que se traduce en una UE a su vez más cercana a la ciudadanía. La reforma de la política de cohesión será una de las principales y duras piedras de toque que tendrá que abordar el Comité en su nueva legislatura: reforzar el papel de los entes locales y regionales en su implementación tiene que traducirse también en una Europa más cercana a los ciudadanos, profundizando definitivamente en la dimensión territorial de la Unión.

¿Qué es el Comité de las Regiones?

El Comité de las Regiones (CdR) es la asamblea política donde están representados los entes locales y regionales de la Unión Europea. Está integrado por 344 miembros, designados por el Consejo a propuesta de los Estados Miembros, en su mayoría representantes electos (presidentes regionales, alcaldes, etc.) de instituciones locales y regionales de la UE. Se creó en 1994, al abrigo del principio de subsidiariedad constitucionalizado definitivamente en Maastricht.

La misión fundamental del CdR es, precisamente, facilitar que en el proceso legislativo comunitario se escuche la opinión de los representantes locales y regionales, niveles de gobierno más próximos que sin duda facilitan acercar a los ciudadanos a la toma de decisiones en la UE, y que estas decisiones se tomen en el nivel más práctico y cercano al ciudadano.

La hora de la verdad para el Comité de las Regiones

Después de ir aumentando sus poderes en el proceso legislativo, así como los ámbitos en los que es susceptible de ser consultado, en las sucesivas reformas de los Tratados, finalmente, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el CdR y las autoridades locales y regionales han ganado gran protagonismo en la nueva arquitectura institucional y proceso decisorio introducida por el nuevo Tratado.

Para empezar, un aspecto fundamental ha sido la propia extensión de poderes del Parlamento Europeo (muchos más ámbitos bajo el proceso de “codecisión”, entre ellos la cohesión territorial, que abordaremos enseguida), así como el refuerzo y mayor control por parte de los parlamentos nacionales y regionales de un principio que es la razón de ser del CdR: la “subsidiariedad”.

El CdR va a poder ahora controlar todo el proceso decisorio ya desde la fase prelegislativa. La consulta es obligatoria para la Comisión, pero también para el Parlamento Europeo, que debe solicitar dictamen al CdR sobre cualquier modificación introducida por la Eurocámara en el proceso legislativo. El CdR puede incluso solicitar una segunda consulta y, en casos más extremos, tiene la potestad de acudir al Tribunal de Justicia si considera que la Comisión, la Eurocámara o el Consejo no le han consultado pertinentemente.

La consulta es, por tanto, obligada en todos aquellos ámbitos que le afectan, y que abarcan un gran abanico de políticas: la cohesión económica y social, sanidad, educación y cultura, redes e infraestructuras transeuropeas, empleo, política social, medio ambiente, formación profesional, transporte, protección civil, cambio climático y energía.

Gobernanza multinivel

Contemplar la participación de los entes locales y regionales en toma de decisiones en la UE es uno de los grandes potenciales de un diseño de la gobernanza europea basada en el gobierno multinivel. Este concepto (que tiene su raíz en la aplicación de la teoría de la “nueva gobernanza” al contexto de la UE, y en el marco global de una teoría de la gobernanza centrada de forma especial en la cuestión del gobierno “más allá del Estado”) es el resultado de la multiplicidad de actores y procesos en los distintos niveles de gobierno que se dan cita en una gobernanza como la comunitaria.

Tal tipo de gobernanza descentralizada geográficamente comienza a cobrar relevancia como práctica comunitaria en los años ochenta, siendo la PAC un buen ejemplo, y las políticas de cohesión dirigidas a las regiones más atrasadas su estrategia política más característica. A su vez, el objetivo de reforzar la dimensión regional y local de la UE en torno a la idea de un gobierno articulado y coordinado en múltiples niveles se conforma como uno de los ejes centrales en el proceso de preparación del Libro Blanco de la Gobernanza Europea, aprobado por la Comisión en 2001.

El futuro de la política de cohesión

En virtud del Tratado de Lisboa, la cohesión territorial ha sido reconocida entre los objetivos de la integración europea, así como la tercera dimensión de la política regional (además de la social y la económica). La política de cohesión será a partir de ahora aprobada por codecisión entre el PE y el Consejo, a lo que hay que sumar la obligada consulta al CdR. Coordinar la postura de la Eurocámara y trabajar en estrecha colaboración con el CdR será la labor de la Comisión de Desarrollo Regional del Parlamento Euopeo (REGI), presidida, nada menos, que por la ex comisaria de política regional, la polaca Danuta Hübner.

El futuro de la política de cohesión a partir de 2013 y su inserción en el nuevo marco presupuestario será una de las principales tareas que tendrá que abordar el CdR y la Comisión parlamentaria. Sobre la mesa, las polémicas intenciones de la Comisión Europea de renacionalizar esta política y de convertirla en una política redistributiva dirigida esencialmente a regiones con un PIB pobre. Esta visión no gusta a los europarlamentarios, ni tampoco al CdR.

Hübner ya ha avisado de que la prioridad de la REGI es reforzar el papel de los entes locales y regionales en la implementación de la política de cohesión, frente al papel marginal que le reserva la Comisión Europea. Otro aviso: Hübner espera una REGI muy activa y combativa, pues el 80 por ciento de sus miembros son nuevos eurodiputados electos.

La configuración de esta política es de suma importancia para la UE: hablamos de un ámbito que se lleva más de una tercera parte del presupuesto comunitario. Estamos además, en un momento de crisis económica, donde debe ser esencial simplificar los procedimientos para asegurar que las ayudas lleguen rápido a las regiones y a sus ciudadanos. Queda por determinar cómo será la fase de transición desde el objetivo 1 (Convergencia) para muchas regiones; qué participación se otorgará a las regiones en la gestión de los fondos; la necesidad de atender a las regiones ultraperiféricas. La política de cohesión se encuentra en una encrucijada.

Mercedes Bresso, la nueva presidenta del CdR, también ha lanzado un aviso a la Comisión: la propuesta del Ejecutivo comunitario para reformar los fondos entra en contradicción con los principios introducidos en Lisboa, además de contradecir la idea de una política comunitaria basada en la solidaridad entre las regiones, y tira por tierra el gran potencial de la gobernanza multinivel.

¿Qué Europa de las Regiones tendremos en el horizonte de 2020?


Nota sobre el artículo: colaboración para Eurolocal

¿Cómo se articula el reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros? Algunas nociones y un poco de historia

Encarna Hernández

¿Un engranaje perfecto?
¿Un engranaje perfecto?

Clarificar el reparto de funciones entre la Unión y los Estados miembros fue una de las principales tareas que recogía el mandato de Laeken y que debía dirimirse en el marco de la Convención encargada de redactar un texto constitucional para Europa. El concepto de “reparto de competencias” surge ya en los albores de la cooperación europea, cuando en el encuentro de La Haya se habla de “divisibilidad” y posibilidad de “transferencia” de la soberanía o de parcelas de ésta. Tal noción fue sustituida más tarde por la de “atribución” a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Estamos, en cualquier caso, ante una atribución de tipo “funcional”, se entiende, limitada a los objetivos de la Unión, pero que goza de algunas excepciones, como enseguida comprobaremos.

¿Transferencia o atribución?

Los dos pilares del Derecho comunitario son, como es sabido, los principios de primacía y efecto directo. Pero resulta que, a su vez, y gracias a la acción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE),  constituyen una especie de “corolario” de la noción de “reparto de competencias”. Aunque para hablar de reparto de tareas entre la Unión y sus unidades soberanas tenemos que remontarnos un tanto atrás, concretamente al  Congreso de la Haya de 1948, donde ya se recoge la noción de “transferencia de derechos soberanos”, surgiendo aquí un nuevo concepto de “soberanía” basado en la “divisibilidad”.

En la misma línea marcada en La Haya, el TJCE realiza en 1964, en su famosa sentencia “Costa contra E.N.E.L”, una interpretación de la noción de “soberanía” muy alejada de su configuración tradicional en el marco de la Teoría del Estado, y que asienta al mismo tiempo las bases de la doctrina de la “primacía” del Derecho comunitario sobre los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Para la Corte europea, la Comunidad está dotada de “(…) real powers stemming from a limitation of sovereignty or transfer of powers from the states to the Community, (…).” (ECJ, 1964).

El concepto de “transferencia” de competencias es, sin embargo, matizado en la jurisprudencia del Tribunal a favor de una segunda noción: la de “atribución”. La explicación que aporta la doctrina para tal giro terminológico del Tribunal atiende principalmente a la idea de que los Tratados no desposeen a los Estados miembros de sus antiguas competencias, sino que crean unas competencias “comunes” entre los Estados y la Comunidad en determinados ámbitos.

Un método funcional para la atribución de competencias: atribución limitada y algunos correctivos

A pesar de que la noción de “reparto de competencias” evoca el modelo federal, los Tratados comunitarios no utilizan una técnica federal para la distribución de tales facultades. Para empezar, no atribuyen esferas completas de competencias, es decir, competencias generales o por materias y, para terminar, no ofrecen un catálogo cerrado de competencias, a través de una enumeración que delimite las facultades atribuidas a la Comunidad y a los Estados miembros.

Por el contrario, los Tratados recogen un método “funcional” de atribución: se conceden competencias “específicas” en función de “objetivos a cumplir” y de “acciones a realizar” para tales fines (Isaac, 1983/1991: 38). Es decir, que al contrario que el Estado, que tiene una “finalidad integral”, con fines y poderes generales, la Comunidad ostenta una “finalidad funcional” que limita la competencia o poder que se le otorga (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 115).

Tal principio de atribución limitada de competencias aparece fundamentado en el artículo 5, párrafo primero, del TCE, el cual establece que: “La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna”. De igual forma, el artículo 7, párrafo primero, TCE, formula el mismo principio con respecto a la acción competencial por parte de las instituciones comunitarias, que actuarán “dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.”

La noción de “competencias de atribución” específicas tiene, sin embargo, algunos correctivos, apareciendo, de este modo, más indeterminada en la práctica. De hecho, las instituciones europeas pueden recurrir a varios mecanismos para proceder a una ampliación de competencias: el art. 308 TCE; la técnica de la armonización de legislaciones y de las competencias implícitas; e igualmente la interpretación amplia realizada por el Tribunal de Justicia sobre el alcance de las competencias comunitarias.

La naturaleza dinámica y evolutiva del proceso de la integración europea contrasta con unas instituciones comunitarias atadas en su actividad normativa por un sistema de competencias de intervención “explícita”. Los autores de los Tratados se revelan conscientes de que los poderes conferidos a través de atribución específica son insuficientes para la consecución de unos objetivos asignados de forma concreta.

Es por todo ello que el art. 308[1] TCE prevé un recurso que permite a las instituciones adoptar las disposiciones necesarias de cara a alcanzar los objetivos de la Comunidad, y en el marco del funcionamiento del “mercado común”, siempre y cuando no exista atribución expresa (ausencia de base jurídica) o cuando ésta resulte insuficiente.

Como señalan Mangas Martín y Liñán Nogueras (2006), la “misión” de este precepto es adaptar y corregir la concepción rígida de la “competencia de atribución”, y su trascendencia radica en que permite a la Comunidad expandir sus competencias no sólo para la consecución de los objetivos del Tratado, sino también de los propios de cada una de sus disposiciones específicas.

Sin embargo, las condiciones a las que se sujeta este principio de competencia subsidiaria (a saber: su constreñimiento de cara a alcanzar los objetivos del Tratado; que se determine como necesaria la actuación de la Comunidad; y en ausencia o insuficiencia de la atribución explícita), limitan su ejercicio, impidiendo, como lo denomina Borchardt (2000)  una especie de “mandato general” que faculte a las instituciones para actuar fuera del marco de los objetivos del Tratado o para ampliar sus propias competencias en detrimento de los Estados miembros.

El recurso a la competencia evolutiva se utiliza con mucha frecuencia entre 1973 y 1992. El artículo 308 TCE es invocado como fundamento jurídico en el ámbito del “mercado común”, pero también en otros ámbitos, dada la amplitud del concepto, que incluye: las “cuatro libertades” (personas, servicios, mercancías y capitales); las políticas comunes (agricultura, pesca, transporte, comercial y monetaria), y las denominadas políticas de “acompañamiento”. La Comunidad interviene así en áreas tales como la protección del consumidor, el medio ambiente, la educación, la industria, la energía, la investigación y desarrollo, la política regional, o la cooperación al desarrollo, cuando aún no dispone de competencia explícita para ello, o ésta es considerada como insuficiente. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor del Acta Única Europea (AUE) y del Tratado de la Unión Europea (TUE), que establecen facultades específicas para algunos de los citados ámbitos en el TCE[2], el recurso al artículo 308 TCE entra en desuso.

Los inconvenientes que la doctrina señala en lo que respecta al recurso al art. 308 TCE para proceder a una ampliación de competencias se centran principalmente en la cuestión de la ausencia de garantías de participación y control democrático: al contrario de lo que ocurre en la ampliación de facultades realizada a través del procedimiento de reforma de los Tratados, donde los Parlamentos Nacionales participan en el proceso de ratificación, el modo de proceder  a través de la competencia evolutiva deja a las Cámaras nacionales totalmente al margen, y sin que el control ejercido por estos últimos pueda ser reemplazado por el Parlamento Europeo.

Otra excepción que se desarrolla en la práctica al principio de atribución limitada de competencias se encuentra en la técnica de armonización de las legislaciones, establecida, a partir de la entrada en vigor del TUE, en el artículo 95 TCE (ex 100A). El artículo 95 TCE limita su uso a la consecución del “mercado interior”, tal y como éste se define en el artículo 14.2 TCE[3], pero la noción amplia del concepto hace difícil imponer una delimitación restrictiva para tal recurso. Ello explica que muchos expertos vean en tal precepto (más que en el art. 308 TCE) la principal posibilidad de la Unión de intervenir en un ámbito tan horizontal y genérico como el “mercado interior”.

La teoría de las competencias implícitas completa el “triángulo” competencial en virtud del sistema de atribución, sumándose a las ya comentadas en párrafos superiores: las competencias explícitas y las competencias subsidiarias. Según tal doctrina, una organización internacional puede disponer de las competencias necesarias para ejercitar eficaz y coherentemente las atribuciones explícitamente concedidas en el Tratado.

Las facultades implícitas disfrutan de especial relevancia en el ámbito de las relaciones exteriores: la competencia externa se deriva de la existencia previa de una competencia explícita en un ámbito interno concreto, en virtud de la cual la Comunidad puede celebrar acuerdos con Terceros Países o con otras organizaciones internacionales en tal ámbito. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo aporta una amplia y abierta interpretación de esta competencia externa implícita de la Comunidad, reconociéndola expresamente como válida en el ordenamiento jurídico comunitario[4].

Cierta confusión a la hora de clasificar el reparto de tareas

Además del sistema de atribución, las competencias comunitarias admiten otra triple clasificación en virtud del reparto de facultades entre la Unión y los Estados miembros, y que atiende al mayor o menor grado de pérdida competencial por parte de los Estados. De este modo, existen tres tipos de competencias de algún modo aceptadas por la doctrina, aunque no siempre en la misma media, lo que refleja el carácter confuso del sistema.

En primer lugar, la Comunidad goza de competencias exclusivas[5]: ámbitos en los que tiene plena capacidad para legislar, quedando excluida la intervención estatal, salvo autorización expresa de la Comunidad. En segundo lugar, la Comunidad y los Estados miembros comparten titularidad y concurren ambos en los ámbitos de competencia compartida o concurrente[6]: la mayoría de los ámbitos referidos en el Tratado se incluyen en esta categoría, en los cuales los Estados miembros pueden seguir actuando mientras la Unión no ejerza su competencia. Estas áreas de intervención están a su vez regidas por el principio de subsidiariedad. En último término, dentro de las competencias complementarias[7], la capacidad legislativa corresponde a los Estados miembros, limitándose la actuación de la Unión a coordinar, apoyar o completar dicha actuación.

La clarificación del reparto competencial en el epicentro del debate constitucional… y lo que ha quedado en Lisboa

La Declaración 23 de Niza y la Declaración de Laeken establecen que una de las cuestiones fundamentales que tiene que dilucidar el proyecto de Tratado Constitucional es el reparto de competencias entre la Unión, sus Estados miembros y los gobiernos regionales, conforme al principio de subsidiariedad.

De este modo las competencias de la Unión se recogen en el Título III de la Parte I del Tratado (arts. I-11 a I-18). El artículo I-11 confirma los principios de atribución de competencias, de subsidiariedad y proporcionalidad, mientras que el art. I-18 retoma el fondo el artículo 308 del TCE, aunque ahora la UE podrá extender su actuación para alcanzar uno de los objetivos de la Constitución a todas las políticas contempladas en la parte III del Tratado, y no sólo al ámbito del mercado común. Como recuerdan Borrell, Garrido y López Carnero, la Cláusula de flexibilidad se introduce para evitar que la clasificación de las competencias se convierta en un “catálogo rígido”, totalmente “ajeno a la evolución de la realidad” (2003: 67).

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento- y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

Ya decíamos, en un reciente artículo sobre el principio de subsidiariedad, que la reforma de Lisboa era una digna heredera del esfuerzo democratizador del Tratado Constitucional en lo que concierne al control de la subsidiariedad. No podía ser menos en la cuestión del reparto competencial, recogido en el Título I “Categorías y ámbitos de competencias de la Unión”[8].

Aunque se hayan dejado muchas cosas en el camino que separa la Constitución Europea del Tratado de Lisboa (principalmente el reto normativo de la Unión Europea, es decir, aquel que tiene que ver con la necesidad de aclarar los cimientos de su constitución, sus valores y su identidad), el reto de clarificar el reparto de tareas entre la UE y los Estados miembros se puede afirmar que ha sido atendido con precisión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Borrell, J., Carnero, C., & López Garrido, D. (2003). Construyendo la Constitución Europea. Crónica política de la Convención. Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.

Congress of Europe. (1948). Political Resolution. The Hague, May 1948: Resolutions. London-Paris: International Committee of the Movements for European Unity (s. d.), pp. 5-7.

Convención Europea, Grupo de Trabajo I: Subsidiariedad. (2002). Informe final. Bruselas, 23.09.2002. (CONV 286/02).

Declaración de Laeken (2001). Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, Consejo Europeo de Laeken, 15 de diciembre de 2001.

Declaración relativa al futuro de la Unión, Tratado de Niza, 26.02.2001 (DO C 80, de 10.03.2001 pp. 85-86).

ECJ. (1956). Judgment of 29 November 1956, Case 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique v. High Authority of the ECSC, ECR (1956), p. 292.

ECJ. (1964). Judgment of 15 July 1964, Case 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECR (1964), p. 585.

ECJ. (1976). Judgment of 14 July 1976, Joined cases 3, 4 and 6/76, Cornelius Kramer and others, ECR (1976), p. 1279.

Isaac, G. (1991). Manual de derecho comunitario general (2ª ed. aum. y puesta al día. G. L. Ramos Ruano, Trad.). Barcelona: Ariel. (Trabajo original publicado en 1983).

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones. (Trabajo original publicado en 1979).

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.


[1] El art. 308 TCE dispone: Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes”.

[2] En concreto, el TUE establece una atribución de competencia explícita en ámbitos como la educación, la formación profesional y la juventud (arts. 126 y 127), la protección del consumidor (art. 129A), la salud pública (art. 129) y la política industrial (art. 130).

[3] “El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado.” (art. 14.2 TCE).

[4] Véase a modo de ejemplo los Asuntos Fédéchar y Krame”: ECJ (1956, 1976).

[5] La competencia exclusiva se refiere a ámbitos tales como: unión aduanera; política comercial común; política monetaria dentro de la zona euro; gestión y conservación de recursos pesqueros en alta mar; y competencia leal entre empresas en la perspectiva del impacto en el comercio de los Estados miembros.

[6] La competencia compartida incluye, entre otros ámbitos, el mercado interior, la política agrícola –cuando ésta no se refiere a las organizaciones comunes de mercado, siendo en este aspecto “exclusiva”-, la política social, la política de cohesión económica, la protección de los consumidores, la política de I+D, la política de transportes o la de visados, asilo e inmigración –en relación a la libre circulación de personas-.

[7] Son competencias complementarias: la educación y formación profesional; el deporte; la juventud; la cultura; el turismo o la industria.

[8] Véase versión consolidada del TFUE (DOUE C 115,  9.5.2008).

El principio de subsidiariedad: la evolución de una fórmula magistral

ENCARNA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

La reforma de los Tratados operada en Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía la malograda Constitución europea. Uno de los principales argumentos que utiliza la crítica del “déficit democrático” de la Unión es precisamente la nula capacidad de control que tienen las asambleas nacionales y regionales elegidas sobre las decisiones que se toman en Bruselas. En esta línea, Lisboa determina una contribución más activa de los Parlamentos Nacionales al buen funcionamiento de la Unión (art. 12 TUE ), previendo, además, su control al respeto de la subsidiariedad a través del denominado “sistema de alerta temprana”, recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

¿El secreto del éxito?
¿El secreto del éxito?

Hablamos de un concepto, el de subsidiariedad, que ya está plenamente integrado en el acquis comunitario, pero que en su momento fue una de las aportaciones más trascendentes del Tratado de la Unión Europea de cara a forjar un mayor control democrático en la actividad de la UE. Aunque no es en el Tratado de Maastricht el primer texto donde encontramos un concepto que tampoco tiene su origen en el lenguaje comunitario ni en su tradición legal.

Desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993, el principio de subsidiariedad se convierte en la norma general a la que se somete el ejercicio de las competencias por parte de la UE. El TUE asciende así a rango constitucional un principio que está ya en la base de los Tratados fundacionales de París y Roma, incluyéndolo ahora de forma expresa, y elevándolo definitivamente al nivel de los principios de la Comunidad.

El concepto aparece por primera vez en un texto oficial de las Comunidades Europeas en 1975, en un Informe de la Comisión sobre la Unión Europea. El citado texto alude a la subsidiarité como el principio de acuerdo con el cual la Unión adoptará responsabilidades sólo en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros no sean capaces de actuar eficientemente de forma separada. La noción de subsidiariedad aparece ya aquí ligada a los ámbitos de competencia concurrente (o compartida) (Commission of the European Communities, 1975).

El 14 de febrero de 1984, el Parlamento Europeo aprueba una Resolución sobre el Proyecto de Tratado por el que se establece la Unión Europea (“Proyecto Spinelli”). El principio de subsidiariedad se incorpora en el artículo 12, apartado segundo, dentro de los ámbitos de acción de competencia concurrente conferidos por el Tratado a la Unión, en los que los Estados miembros actuarán mientras la Comunidad no ejerza su competencia legislativa.

El AUE introduce por primera vez en un Tratado la subsidiariedad, aunque de forma restringida a la política medioambiental (art. 130R, apartado 4). Es finalmente en Maastricht cuando se toma la decisión de incluir el principio de forma generalizada al conjunto de las competencias comunitarias compartidas, otorgándole de este modo un peso jurídicamente vinculante. En este sentido se expresa el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en junio de 1992, cuando hace referencia a la integración de este principio “as a new legally binding ground rule in the Treaty (…).” (European Council, 1992).

Más allá de que se le reconozca una repercusión legal, lo cierto es que la trascendencia principalmente política de la subsidiariedad es ampliamente reconocida. Para la Comisión, implica la aplicación del principio de “good sense” en el ejercicio de las competencias por parte de las instituciones comunitarias, además de relacionarse estrechamente con los objetivos de mayor control democrático y mayor transparencia en la actividad de la Unión. (Commission of the European Communities, 1992).

En cualquier caso, con la incorporación al TUE del principio de subsidiariedad se explicita un principio central en toda constitución de tipo federal en lo referente a la forma de regulación del ejercicio de competencias entre las distintas unidades que componen la unión. Como recuerda Habermas, la subsidiariedad se configura como el “principio fundacional que completa las necesidades de las unidades diversas y territorialmente distintas que integran una federación.” (Habermas, 2001: 22).

En realidad, la tradición legal de la que deriva el concepto de subsidiariedad es el Derecho canónico católico, y en su momento se aplica para, con dudosa eficacia, impedir la centralización del poder en la Iglesia Romana (Siedentop, 2000/2001: 34). Como recoge The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism, el principio de subsidiariedad se define como “la moderna enseñanza social católica”, la cual, según el Papa Pío XI, quién la articula inicialmente en Quadragesimo Anno (1931), se basa en la máxima “de que las mejores instituciones para responder a una determinada tarea social son las más próximas a ella.” (McBrien, 1995: 1227).

Este principio del deber de adoptar las decisiones en el nivel más próximo al ciudadano se recoge en el Preámbulo y en los artículos A y B del TUE (arts. 1 y 2 v.c.), cuando se hace referencia al establecimiento de “una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos.” (art. A TUE). De ello se deduce que la estructura federal debe actuar a modo de “ultimo recurso” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 119), siempre en respeto del principio de subsidiariedad.

Así, el artículo 3B del TUE (art. 5 TCE v.c.), en su párrafo segundo, precisa que el principio de subsidiariedad regula el ejercicio de las competencias compartidas (no exclusivas), ámbitos en los que la Comunidad sólo actuará si los objetivos pueden lograrse mejor a escala comunitaria que a nivel nacional, “debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.”

Tal párrafo segundo contiene, para la Comisión (Commission of the European Communities, 1992), una de las dos dimensiones que integran el concepto de subsidiariedad: la “necesidad” de acción. La otra dimensión legal la componte la “intensidad”, o lo que es lo mismo, la “proporcionalidad” de la acción que se lleva a cabo.

La Unión no sólo debe intervenir con carácter subsidiario en relación a las competencias compartidas, sino que también debe ajustarse con carácter general y en el ejercicio de toda clase de competencias al principio de proporcionalidad. El párrafo tercero del artículo 3B especifica que “ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado.”

Es decir: antes de adoptar una reglamentación a nivel comunitario hay que plantearse la naturaleza e intensidad de tal medida (Borchardt, 2000: 29). Se explicita así el principio de proporcionalidad, que hasta el TUE se limita a ser un concepto aportado por la jurisprudencia del TJCE, y en relación a la protección de los operadores económicos (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 121; Borchardt, 2000: 29).

Fuera del marco legal del artículo 3B, otra noción que afecta al ejercicio de las competencias comunitarias se refiere al principio de suficiencia de medios, el cual dispone que “la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas.” (art. F.3 TUE; art. 6.4 de la v.c.).

Para V. Constantinesco, el nivel de popularidad y polémica que alcanza el principio de subsidiariedad desde su incorporación al TUE se debe a su ambigüedad: responde tanto al temor a la pérdida de soberanía nacional por la extensión de las competencias de la Unión, como a la expectativa de un incremento legítimo de los ámbitos competencia comunitarios (Constantinesco, 1991: 440).

En efecto, en la subsidiariedad, tal y como está definida en el TUE, se detecta tanto una “vertiente positiva” –como motor para extender las competencias de la UE, en pos de una intervención comunitaria cuando los fines y objetivos de la acción se puedan alcanzar mejor a nivel europeo- y una “vertiente negativa” o “lectura restrictiva” del principio –interpretando que la Unión debe abstenerse de actuar si los objetivos de la acción son alcanzados suficientemente por los Estados- (Borchardt, 2000: 29).

Para Louis, si se concibe de cara a un “ejercicio óptimo de las competencias y con un espíritu de cooperación y solidaridad entre los distintos niveles de poderes”, el resultado es un principio inherente a toda constitución federal, más que una noción “ofensiva” hacia las competencias de la Unión (Louis, 1979/1995: 106).

Para algunos académicos, el principio de subsidiaridad responde al recelo hacia un modelo de integración europea que se construya sobre la centralización del poder[1]. Según L. Siedentop, la adopción de la subsidiariedad se plantea de forma precipitada entre los líderes europeos, obligados por el temor popular a un Estado centralizado en Bruselas y el debilitamiento del control democrático (Siedentop, 2000/2001: 34). Según G. Majone, hay una clara tendencia hacia formas descentralizadas de gobierno, sobre todo desde Maastricht, donde se realiza una nueva definición de competencias que, de hecho, limita su ejercicio por parte de las instituciones de la Comunidad. Para el citado autor, la subsidiariedad supone la anulación de un concepto de CE que “ensancha sin cesar los límites de su propia competencia (…) alejándose del modelo clásico de apropiación que implicaba la transferencia de una competencia exclusiva a sus manos” (Majone, 2002: 333).

En definitiva, el principio de subsidiariedad se revela como un arreglo precario que provoca una profunda polémica entre aquellos que lo ven como un freno al Gran Estado centralizado europeo y aquellos que lo interpretan como un legítimo y democrático punto de partida para una ampliación de las competencias de la Unión. Al fin y al cabo, el compromiso alcanzado en Maastricht sobre la subsidiariedad es un claro exponente de lo que se denomina “ambivalent agreement” (Magnette, 2003: 7); es decir, un acuerdo concreto, sobre mínimos, basado en preferencias y creencias distintas que se anulan unas a otras (Elster, 1998).

Precisamente por esta razón, la clarificación del reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros, y una interpretación más nítida de su aplicación, es decir, del principio de subsidiariedad, es una de las cuestiones principales que centra el debate sobre el “futuro de Europa” en el proceso constituyente iniciado en 2001.

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento– y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado, establece que la Comisión deberá remitir sus proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, motivándolos en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; a partir de entonces, los Parlamentos tienen un plazo de seis semanas (se amplía a ocho semanas en Lisboa) para emitir un dictamen motivado que exponga las razones por las que la propuesta de la Comisión vulnera el principio de subsidiariedad; cuando los dictámenes motivados que se remitan representen al menos un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales –cada Parlamento dispone de dos votos-, la Comisión está obligada a volver a estudiar su propuesta.

El citado Protocolo, junto con otro relativo al cometido de los Parlamentos nacionales en el proceso decisorio, responde al requerimiento de Niza y Laeken de clarificar su función en la estructura comunitaria, y redunda en el reclamo de un mayor control democrático de la toma de decisiones dentro de la Unión.

Como decía al comienzo, Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía el texto constitucional. También lo es de la evolución del concepto de subsidiariedad a lo largo y ancho del acquis legal de las Comunidades y de la UE. También es un concepto fundamental desde el que abordar el debate sobre el “déficit democrático”. Cuestión amplia, compleja y profunda donde las haya. Lo dejamos, si os parece, para otra ocasión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Commission of the European Communities. (1975). Report on European Union. (Bull. EC Suppl. N.º 5/75).

Commission of the European Communities. (1992). The principle of subsidiarity. Brussels, 27.10.1992. (SEC(92) 1990 final).

Elster, J. (1998). Deliberation and Constitution-Making. En J. Elster (Ed.), Deliberative Democracy (pp. 97-122). Cambridge: Cambridge University Press.

European Council. (1992). Conclusions of the Presidency, Lisbon, 26-27 June 1992 (Bull. EC 6-1992).

European Parliament. (1984). Resolution on the Draft Treaty establishing the European Union. (OJEC C 77, 19.03.1984, p. 53).

Habermas, J. (2001). ¿Por qué Europa necesita una constitución? New Left Review (edición española), No. 11, 5-25.

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. (Trabajo original publicado en 1979).

Magnette, P. (2003). Does the process really matter? Some reflections on the “legitimating effect” of the European Convention. CES Working Paper Series #102. Cambridge, MA: Center for European Studies, Harvard University. Obtenido el 09.12.2006 desde http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Magnette2.pdf.

Majone, G. (2002). Evolución de las políticas e instituciones regulatorias en la Unión Europea. Foro Internacional, XLII(2), 331-349.

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.

McBrien, R. P. (Ed.) (1995). The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism. New York: HarperCollins.

Siedentop, L. (2001). La democracia en Europa (A. Resines Rodríguez & H. Bevia Villalba, Trads.). Madrid: Siglo Veintiuno. (Trabajo original publicado en 2000).

Nota: Artículo reproducido en la Web de CELARE (Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa).

[1] La Comisión Europea se refiere al citado temor en su Informe sobre la Unión Europea de 1975: “No more than the the existing Communities have done so, European Union is not to give birth to a centralizing super-state. Consequently, and in accordance with the ‘principe de subsidiarité’, the Union will be given responsibility only for those matters which the Member States are no longer capable of dealing with efficiently.” (Commission of the European Communities, 1975).