2014 ¿Las primeras elecciones “europeas”?

Este martes, la Comisión Europea nos sorprendía con el anuncio de una recomendación dirigida a los partidos políticos europeos en la que les pedía que designaran a su candidato a presidente de la Comisión en las próximas elecciones al Parlamento Europeo, que tendrán lugar en mayo de 2014. Barroso, actual jefe del Ejecutivo comunitario, hacía de este modo una interpretación amplía del art. 17.7 del Tratado de la Unión Europea, enmendado en la reforma de Lisboa, que establece una relación directa entre el resultado de las elecciones europeas y la elección del candidato a la presidencia de la Comisión.

European Commission President Barroso holds a news conference on the financial crisis in Brussels

Lo cierto es que ese artículo lo que aportaba, en principio, era una mayor intervención de la Eurocámara en el nombramiento del presidente de la Comisión, que no es “elegido” en sentido estricto por la Cámara, ya que es propuesto por los Estados miembros en el Consejo Europeo, teniendo que pasar el trámite del visto bueno de los eurodiputados. Pero, de algún, modo, este mecanismo reforzaba la legitimidad de su designación, al ser investido por la reelegida mayoría del Parlamento Europeo.

Con este anuncio, se da un paso más hacia el objetivo, siempre presente, de que sean los ciudadanos quienes elijan directamente al presidente del “Gobierno” de la UE. Con ello, se pretende, esencialmente, aumentar el atractivo y participación de los ciudadanos en una elección mermada por el escaso interés que despierta entre la ciudadanía. Todo ello en unos momentos especialmente difíciles como los que se viven en la UE, cuyas decisiones precisan más que nunca de la legitimidad que debe otorgarles la voluntad popular.

Unas elecciones de “segundo orden” 

La baja participación testada en sucesivas elecciones al Parlamento Europeo ha sido interpretada en relación a la propia naturaleza y características de estos comicios. La literatura sobre el tema es extensa (Weiler, Haltern & Mayer, 1995; Reif y Schmitt, 1980; Reif, 1985) y nos habla de una elección determinada tradicionalmente por la agenda política nacional; una suerte de examen a medio plazo para el partido nacional de turno que está en el poder. Es por ello que se las conoce como unas elecciones de “segundo orden”, es decir, de importancia menor a ojos de los partidos (que prefieren centrar la campaña en discursos más nacionales que de nivel europeo), de los medios de comunicación y del electorado, en comparación con las de “primer orden”, las elecciones nacionales.

La alta abstención que se registra en las elecciones europeas viene determinada, principalmente, porque sus resultados han tenido escasas consecuencias en el proceso político europeo, ya que no suponen un reparto de poder, es decir, la expectativa imprescindible de cambiar un Gobierno por otro o, como lo expresan Weiler y sus colegas: “to throw the scoundrels out”. La idea de alternancia es esencial en el juego democrático. Ello no ha existido en la UE. ¿Hasta ahora?

¿Las primeras elecciones “europeas” ?

No le falta a razón al Ejecutivo comunitario, cuando destaca que las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 “serán especialmente importantes para la UE”, porque la crisis económica y financiera precisa de una respuesta europea, así como avanzar para solventar los desajustes entre la política monetaria común y las políticas fiscales, avanzando hacia una Gobernanza Económica común. Pero, por fin los líderes europeos son conscientes de que todo avance hacia una mayor integración requerirá el apoyo y la participación de los ciudadanos. Los números rojos de la legitimidad democrática de la UE, antaño sorteados con acuerdos entre élites políticas ante el consenso pasivo de la ciudadanía, son ya insalvables en la situación actual.

Resulta curioso, en este punto, indagar en algunos estudios de opinión de citas electorales pasadas para darnos cuenta de en qué medida ha cambiado la situación en la UE en todo lo que concierne a las preocupaciones de los ciudadanos y su relación con los asuntos que se manejan desde Bruselas. Un Eurobarómetro pre-electoral del verano de 2004 nos mostraba que los ciudadanos europeos percibían un escaso impacto de las actividades de la UE en sus vidas, algo que, sin duda, restaba trascendencia a estos comicios, influyendo en la decisión de ir o no a votar. De dicho estudio se desprendía que la actividad y políticas de las instituciones nacionales, en primer lugar, seguidas de las regionales y locales, tenían un mayor impacto en la vida de los ciudadanos visiblemente por encima de la UE en su conjunto. Está claro que la crisis económica y la respuesta de la UE a esta crisis ha fulminado tales percepciones.

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Otro factor a tener en cuenta es que estamos ante los primeros comicios tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que incorporó reformas institucionales reseñables en lo que respecta a la democratización del proceso de toma de decisiones, con un Parlamento Europeo erigido por fin como poder legislativo a la altura del Consejo, con la extensión de la codecisión como “procedimiento legislativo ordinario”. Aunque lo cierto es que la experiencia nos ha enseñado que las consecuencias de estas reformas tienen sus “límites” si las analizamos desde la óptica de la percepción ciudadana.

A mayores poderes del Parlamento Europeo, mayor abstención 

Históricamente, la legitimidad que un Parlamento electo y reforzado en sus poderes en las sucesivas modificaciones de los Tratados ha  aportado al conjunto del sistema institucional comunitario está sin duda mermada por la baja participación en sucesivas citas electorales, un hecho ligado al escaso conocimiento que la ciudadanía en general ha tenido, y tiene, de tales avances “democráticos”. Lo cierto es que desde 1979 (fecha en que se elige por primera vez por sufragio universal la Eurocámara) hasta la fecha, las elecciones al Parlamento Europeo no hacen sino confirmar la negativa correlación entre el aumento de facultades del Parlamento y la progresiva baja participación en los comicios.

Paradójicamente, lejos de aquella idea que colocaba al Parlamento Europeo y su “empoderamiento” como el factor clave para aumentar la legitimidad de la UE, las elecciones europeas no han hecho sino aumentar la visibilidad del déficit democrático.

En 1979, cuando el Parlamento Europeo está dotado apenas con poderes de supervisión sobre la Alta Autoridad de la CECA y el derecho a enmendar una mínima parte del gasto comunitario, la participación llega al 63%. En el 89, después de que el Acta Única Europea introdujera los procedimientos de cooperación y de dictamen conforme y favorece el rol consultivo de la Cámara, la participación desciende dos puntos y medio respecto a las del 84, situándose en el 58,5%.

Las primeras elecciones tras el Tratado de Maastricht, celebradas en 1994, confirman la tendencia a la baja (56,8%), a pesar de ser la primera reforma de los Tratados en la que se decide equiparar la autoridad legislativa del Parlamento con la del Consejo en las quince materias a las que se aplica la codecisión. Aquí hay un elemento fundamental a tener en cuenta, que se explicita muy bien en los estudios europeos de opinión pública. En un Eurobarómetro posterior a la cita electoral, se recoge que solo el 37 % de los encuestados  conoce que el citado Tratado ha aumentado los poderes del Parlamento Europeo.

Las jornadas electorales de 1999, 2004 y 2009 ratifican la desconexión con la ciudadanía: la participación cae ya por debajo del umbral del 50 %.

¿Podemos esperar, entonces, que la reforma de Lisboa influya en alguna medida para aumentar la participación? Difícil poder afirmarlo, teniendo en cuenta, además, que el último Eurobarómetro confirma el desconocimiento persistente de los ciudadanos europeos, sin ir más lejos, sobre sus propios derechos de participación política, o de otro tipo, ligados al estatus de la Ciudadanía de la Unión.

Por lo tanto, cabe esperar que, a la hora de aumentar el interés por las elecciones europeas sea más importante pensar que estas elecciones pueden ser trascendentes para elegir al presidente de la Comisión Europea, y, por descontado, para decidir el modelo europeo de respuesta a la crisis económica, que, por primera vez, estará en la agenda de los partidos en la campaña, por encima de las clásicas disputas y circunstancias meramente nacionales.

Hablando de partidos políticos…

El “déficit” de partidos políticos europeos 

El desarrollo de partidos políticos verdaderamente transnacionales ha sido difícil dadas las circunstancias en las que se ha movido el proceso de integración y de toma de decisiones en la UE, donde ha primado el modelo intergubernamental, ya sea a través de las CIG o dentro del Consejo de Ministros. Ello ha tenido como resultado el refuerzo del papel de los Ejecutivos nacionales a costa del poder de influencia y de control de los parlamentos y de los partidos políticos. Ha faltado en este punto que los partidos ejerzan como vehículo para impulsar una genuina elección “europea” (véase en este mismo blog “Partidos políticos europeos, democracia y participación).

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El estatuto de los partidos políticos europeos está regulado por una norma de 2004, cuya renovación se viene impulsando desde el Parlamento Europeo con el objetivo de reforzar su marco legal en la legislación comunitaria, para dar mayor autenticidad a la condición transnacional de estos partidos, e impulsar un debate político verdaderamente europeo.

Precisamente en el día de ayer, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo debatía un informe sobre este asunto, con las elecciones de 2014 en el punto de mira. El objetivo es que los partidos de la Eurocámara dejen de ser meros “paraguas” de sus matrices nacionales, dotándolos de personalidad jurídica en base al Derecho comunitario, con financiación más flexible y transparente, y un campo de actuación mayor, pudiendo participar en campañas de referendum sobre cuestiones que atañen a la UE.

¿Serán suficientes todos estos “impulsos” para que en 2014 podamos hablar, por primera vez, de elecciones “europeas”? 

Tendrán que confluir varios factores:

-La expectativa de alternancia política, con una verdadera correlación entre la voluntad popular expresada en las urnas y el presidente de la Comisión que junto a su equipo salga refrendado de la mayoría electa del Parlamento Europeo.

-El desarrollo de una campaña de dimensión europea centrada en cuestiones comunes que nos atañen a todos los europeos. Debate europeo frente a las clásicas riñas “domésticas”. En España, por ejemplo, lo comicios no deberían ser un examen para el Gobierno de Rajoy, sino para la visión de ajustes, recortes y contención del gasto impuesta desde Bruselas. Votamos por un modelo europeo para salir de la crisis, que debe ser el eje esencial del discurso de los partidos en la campaña. Los partidos políticos europeos deben pasar, por ello, el examen de su discurso y alcance transnacional.

-Por último, que, si se dan estos factores, los europeos seamos capaces de ver la trascendencia de nuestro voto para el desarrollo de nuestras vidas, eligiendo un modelo de Europa que se reflejará en las políticas que implementarán nuestros Gobiernos.

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¿Es posible una democracia transnacional?

Encarna Hernández

En 1863, Abraham Lincoln, en su famoso “Gettysburg address”, enumera las ya clásicas tres condiciones de la legitimidad democrática: el gobierno “of the people, by the people, for the people” garantiza las ideas democráticas básicas de la “representación”, la “participación” y la “resolución de problemas” acuciantes para cada sociedad. En el caso de la Unión Europea los procesos de toma de decisiones avanzan sin la necesaria referencia a la legitimidad de origen. La ausencia de una identidad colectiva, de un demos europeo, integra así buena parte del cuestionamiento de la democracia comunitaria.

El concepto de “legitimidad política”, asociado de forma esencial a la idea de democracia, se configura como un concepto crítico en la teoría y la práctica política. Ello se debe a que se sitúa en el corazón mismo del requerimiento normativo realizado por un Gobierno, un Estado, o un Poder, que debería ser obedecido o respetado de forma “voluntaria” por el conjunto de los ciudadanos. Se relaciona de este modo con otras nociones clave de la Ciencia política como “poder”, “autoridad”, “derechos”, “obligaciones”, “soberanía”, “Estado”, y un largo etcétera.

Una divergencia fundamental en la aproximación doctrinal del concepto puede establecerse a partir de las visiones “normativa” y “empírica”. Desde un punto de vista normativo, la legitimidad es entendida como cualidad o posesión del Gobierno. En este sentido, los filósofos políticos utilizan la “cualidad” de la legitimidad para identificar los estándares por los cuales un régimen o actividad política deben ser considerados como legítimos. Se trata de una pregunta clásica: “Why should the government be obeyed?” Este enfoque busca detectar aquellas condiciones bajo las cuales la autoridad aparece legitimada, y por las cuales los ciudadanos deberían obedecer. La idea de “consentimiento” es aquí el criterio central que convierte en legítimo a un poder: en ausencia de consentimiento, como defiende Simmons, no existe compulsión moral hacia la obediencia.

La aproximación empírica busca explicar por qué o cuándo el pueblo obedece y respeta un régimen particular de gobierno; es decir: está más centrada en lo que de hecho ocurre que en lo que debería ocurrir. Desde la perspectiva inicial de Max Weber, centrada en las “creencias”, exponentes teóricos más recientes enfocan el estudio de la legitimidad a partir de las actitudes públicas de “apoyo” al sistema político y sus actores como base para el análisis y predicción de la estabilidad del régimen.

El concepto de “legitimidad” evoluciona progresivamente a través de pensadores posteriores a Weber como Lipset, Habermas, Rogowski  o Beetham. El giro fundamental está en el análisis de la legitimidad a partir del concepto de “apoyo político”, y se mide bien en términos racionales/instrumentales, bien en términos afectivos. Ahí están, en este sentido, los estudios de Almond y Verba, así como de D. Easton, a partir de mediados de los sesenta.

El concepto de “legitimación” (y “deslegitimación”), opuesto por la visión empírica a las propiedades estáticas representadas en las nociones de “legitimidad” y “legitimado”, hace referencia a procesos activos dentro de los cuales la legitimidad es creada y mantenida, erosionada o perdida. En este sentido, según  R. Barker, Weber no se refiere en su definición del Estado a la cualidad abstracta de la legitimidad, sino al reclamo, la actividad de “legitimación” que cultivan los gobernantes.

A partir del último tercio del siglo XX, el interés por la cuestión de la legitimidad política atrae sobremanera la atención de historiadores y científicos sociales y políticos. El desplome del Comunismo, la transición política en la Europa del Este y el desarrollo de nuevas formas de gobernanza transnacional –cuyo máximo exponente es la Unión Europea-, plantean la necesidad de replantear las condiciones bajo las cuales los regímenes se legitiman. Surgen así distintos estudios que abarcan la cuestión de la legitimidad en el nuevo contexto, bien bajo un punto de vista normativo , bien bajo la perspectiva empírica, especialmente en el nivel de la política transnacional.

Esta renovada literatura sobre la legitimidad en relación a los nuevos procesos de la política mundial supone una manifiesta ruptura con la teoría democrática de los siglos XIX y XX, que interpreta tradicionalmente el mundo a través del Estado-nación soberano y liberal: una entidad que, como recuerda D. Held, se gobierna a sí misma y que decide sobre su propio futuro.

Sin embargo, uno de los rasgos más notables del ejercicio del poder en las postrimerías del siglo XX es precisamente la tendencia hacia el declive en la capacidad del Estado-nación de ejercer su soberanía. La emergencia de asuntos que transcienden las fronteras nacionales (la regulación de la vida económica, el medio ambiente, la seguridad, etc.) y que son de este modo mejor manejados a nivel internacional o regional, se traduce en lo que Dahl denomina “cambios en la escala de la vida política” susceptibles de provocar una transformación en la democracia.

El debate doctrinal en torno a lo que se denomina “gobernanza global” se centra en buena parte en relación al problema de la legitimidad democrática de los nuevos procesos, organizaciones e instituciones que ejercen el poder en la política mundial. Hasta el punto de que las organizaciones internacionales se presentan, de partida, en palabras de A. Moravcsik, como “normativamente sospechosas”.

Siguiendo a Held, las instituciones y prácticas que integran la gobernanza transnacional suponen una ruptura con los cánones tradicionales que caracterizan a las entidades y procedimientos democráticos: una base popular definida por un sentimiento de “comunidad”; la participación ciudadana en el marco de una unidad democrática bien delimitada; y los mecanismos de responsabilidad –rendición de cuentas- y control sobre los actores políticos. En definitiva, los procesos de poder globales y regionales  trastornan la forma en que la democracia es entendida por la tradición democrática liberal desde el siglo XIX a partir de las ideas de “consentimiento” y “legitimidad.

La gobernanza global puede traducirse así en una fuente de tensiones si se tiene en cuenta que, en ausencia de un sentido denso de identidad colectiva, las minorías difícilmente aceptarán las decisiones de las mayorías. La respuesta a la pregunta de “¿quién es el pueblo?” es vital para clarificar los términos de una democracia que se asienta en una identidad política débil.

Las alusiones a la participación ciudadana, rendición de cuentas, atención al Estado del bienestar y protección de las libertades individuales se conforman, en definitiva, como un cuadro de críticas basadas en los ideales normativos de la democracia, representados a su vez en cuatro tradiciones democráticas: la “libertaria”: las críticas libertaria, pluralista, social democrática y deliberativa.

Pero estas críticas no sólo se reflejan en el debate político, mediático y doctrinal acerca de la legitimidad de la política transnacional. Lo que Weiler, Haltern, y Mayer denominan como la “versión estándar” de la crítica del “déficit democrático” de la Unión Europea se configura igualmente partir de estándares de legitimidad democrática que atienden fundamentalmente, y en primer lugar, a la problemática suscitada a partir de la atribución exclusiva o compartida de funciones de gobierno a la CE/UE: el proceso de la integración europea provoca una redefinición de las fronteras políticas donde se toman las decisiones de la vida pública, a partir de la cual, los canales tradicionales de control político y representación de intereses –los Parlamentos nacionales- y de control jurisdiccional –los tribunales nacionales- se debilitan, sin que el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia ofrezcan una sustitución efectiva.

La legitimidad de la Unión se mide en función de una serie de vectores (“standards”), basados en cinco modelos aportados por los analistas de la democracia europea y que se distribuyen entre: legitimidad indirecta o internacional; legitimidad federal o parlamentaria; legitimidad tecnocrática; legitimidad legal y procedimental; y legitimidad corporativa.

La interpretación de la legitimidad de la UE a partir de la representación de los ciudadanos de forma indirecta en el Consejo y en base a la cooperación intergubernamental está recogida especialmente en los ensayos de A. Moravcsik  y en la sentencia del Tribunal Federal alemán sobre Maastricht.

La visión de la legitimidad federal o parlamentaria, defendida por los comisarios y europarlamentarios europeos y por autores como J. Habermas, apuesta por estructuras representativas que deliberen e incorporen las preferencias, tanto nacionales como transnacionales, apostando para ello por un Parlamento Europeo con amplios poderes y por una Comisión electa erigida en gobierno federal.

Por su parte, la legitimidad tecnocrática, aproximación en la que destaca la figura de G. Majone, define una gobernanza basada en la extensa delegación en instituciones independientes, como único modo de obtener resultados óptimos en forma de políticas eficientes que reparten beneficios a partir de la identificación de necesidades públicas específicas.

Si bien la legitimidad legal de la UE está asegurada a partir de Tratados constitutivos que son signados de forma voluntaria por los Estados miembros, la legitimidad procedimental rellena en buena medida los huecos que deja la actividad de la burocracia. De esta forma, a la idea de control democrático se opone la observancia de ciertos procedimientos formales que tienen que ver con la transparencia o el equilibrio de intereses. En último lugar, la legitimidad corporativa destaca las prácticas que tienen lugar en el seno de la Comisión de cara a identificar a los afectados por sus políticas e incluirlos en su diseño.

Cada uno de los vectores descritos anteriormente se identifican en la teoría de la legitimidad de la UE que aporta F. W. Scharpf, bien en relación a la “legitimidad de origen” (“input”), bien desde el punto de vista de la “legitimidad de resultado” (“output”). Para Scharpf, la legitimidad de los sistemas políticos actuales depende esencialmente de la creencia en y del ejercicio de una “autodeterminación democrática” que garantiza un gobierno “por” el pueblo y “para” el pueblo.

En el primer caso, el objetivo esencial es la justificación del gobierno mayoritario, por lo que se enfatiza la legitimidad de las elecciones políticas que reflejan la “voluntad popular”. Tales elecciones se toman a partir de las auténticas preferencias de los miembros de una comunidad, y la condición para su existencia es la creencia en una identidad colectiva densa. En el segundo caso, la promoción eficaz del bienestar común de la comunidad política a través de la resolución de problemas es lo que garantiza la legitimidad de las elecciones políticas. En definitiva, la primera está basada en la identidad y la segunda en el interés.

Las dos dimensiones de la legitimidad de Scharpf coinciden con las tres condiciones clásicas de la legitimidad democrática establecidas ya en 1863 por Abraham Lincoln en su famoso “Gettysburg address”: el gobierno “of the people, by the people, for the people” garantiza las ideas democráticas básicas de la “representación”, la “participación” y la “resolución de problemas” acuciantes para cada sociedad. En el caso de la Unión Europea los procesos de toma de decisiones avanzan sin la necesaria referencia a la legitimidad de origen. La ausencia de una identidad colectiva, de un demos europeo, integra así buena parte del cuestionamiento de la democracia comunitaria.