2014 ¿Las primeras elecciones “europeas”?

Este martes, la Comisión Europea nos sorprendía con el anuncio de una recomendación dirigida a los partidos políticos europeos en la que les pedía que designaran a su candidato a presidente de la Comisión en las próximas elecciones al Parlamento Europeo, que tendrán lugar en mayo de 2014. Barroso, actual jefe del Ejecutivo comunitario, hacía de este modo una interpretación amplía del art. 17.7 del Tratado de la Unión Europea, enmendado en la reforma de Lisboa, que establece una relación directa entre el resultado de las elecciones europeas y la elección del candidato a la presidencia de la Comisión.

European Commission President Barroso holds a news conference on the financial crisis in Brussels

Lo cierto es que ese artículo lo que aportaba, en principio, era una mayor intervención de la Eurocámara en el nombramiento del presidente de la Comisión, que no es “elegido” en sentido estricto por la Cámara, ya que es propuesto por los Estados miembros en el Consejo Europeo, teniendo que pasar el trámite del visto bueno de los eurodiputados. Pero, de algún, modo, este mecanismo reforzaba la legitimidad de su designación, al ser investido por la reelegida mayoría del Parlamento Europeo.

Con este anuncio, se da un paso más hacia el objetivo, siempre presente, de que sean los ciudadanos quienes elijan directamente al presidente del “Gobierno” de la UE. Con ello, se pretende, esencialmente, aumentar el atractivo y participación de los ciudadanos en una elección mermada por el escaso interés que despierta entre la ciudadanía. Todo ello en unos momentos especialmente difíciles como los que se viven en la UE, cuyas decisiones precisan más que nunca de la legitimidad que debe otorgarles la voluntad popular.

Unas elecciones de “segundo orden” 

La baja participación testada en sucesivas elecciones al Parlamento Europeo ha sido interpretada en relación a la propia naturaleza y características de estos comicios. La literatura sobre el tema es extensa (Weiler, Haltern & Mayer, 1995; Reif y Schmitt, 1980; Reif, 1985) y nos habla de una elección determinada tradicionalmente por la agenda política nacional; una suerte de examen a medio plazo para el partido nacional de turno que está en el poder. Es por ello que se las conoce como unas elecciones de “segundo orden”, es decir, de importancia menor a ojos de los partidos (que prefieren centrar la campaña en discursos más nacionales que de nivel europeo), de los medios de comunicación y del electorado, en comparación con las de “primer orden”, las elecciones nacionales.

La alta abstención que se registra en las elecciones europeas viene determinada, principalmente, porque sus resultados han tenido escasas consecuencias en el proceso político europeo, ya que no suponen un reparto de poder, es decir, la expectativa imprescindible de cambiar un Gobierno por otro o, como lo expresan Weiler y sus colegas: “to throw the scoundrels out”. La idea de alternancia es esencial en el juego democrático. Ello no ha existido en la UE. ¿Hasta ahora?

¿Las primeras elecciones “europeas” ?

No le falta a razón al Ejecutivo comunitario, cuando destaca que las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 “serán especialmente importantes para la UE”, porque la crisis económica y financiera precisa de una respuesta europea, así como avanzar para solventar los desajustes entre la política monetaria común y las políticas fiscales, avanzando hacia una Gobernanza Económica común. Pero, por fin los líderes europeos son conscientes de que todo avance hacia una mayor integración requerirá el apoyo y la participación de los ciudadanos. Los números rojos de la legitimidad democrática de la UE, antaño sorteados con acuerdos entre élites políticas ante el consenso pasivo de la ciudadanía, son ya insalvables en la situación actual.

Resulta curioso, en este punto, indagar en algunos estudios de opinión de citas electorales pasadas para darnos cuenta de en qué medida ha cambiado la situación en la UE en todo lo que concierne a las preocupaciones de los ciudadanos y su relación con los asuntos que se manejan desde Bruselas. Un Eurobarómetro pre-electoral del verano de 2004 nos mostraba que los ciudadanos europeos percibían un escaso impacto de las actividades de la UE en sus vidas, algo que, sin duda, restaba trascendencia a estos comicios, influyendo en la decisión de ir o no a votar. De dicho estudio se desprendía que la actividad y políticas de las instituciones nacionales, en primer lugar, seguidas de las regionales y locales, tenían un mayor impacto en la vida de los ciudadanos visiblemente por encima de la UE en su conjunto. Está claro que la crisis económica y la respuesta de la UE a esta crisis ha fulminado tales percepciones.

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Otro factor a tener en cuenta es que estamos ante los primeros comicios tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que incorporó reformas institucionales reseñables en lo que respecta a la democratización del proceso de toma de decisiones, con un Parlamento Europeo erigido por fin como poder legislativo a la altura del Consejo, con la extensión de la codecisión como “procedimiento legislativo ordinario”. Aunque lo cierto es que la experiencia nos ha enseñado que las consecuencias de estas reformas tienen sus “límites” si las analizamos desde la óptica de la percepción ciudadana.

A mayores poderes del Parlamento Europeo, mayor abstención 

Históricamente, la legitimidad que un Parlamento electo y reforzado en sus poderes en las sucesivas modificaciones de los Tratados ha  aportado al conjunto del sistema institucional comunitario está sin duda mermada por la baja participación en sucesivas citas electorales, un hecho ligado al escaso conocimiento que la ciudadanía en general ha tenido, y tiene, de tales avances “democráticos”. Lo cierto es que desde 1979 (fecha en que se elige por primera vez por sufragio universal la Eurocámara) hasta la fecha, las elecciones al Parlamento Europeo no hacen sino confirmar la negativa correlación entre el aumento de facultades del Parlamento y la progresiva baja participación en los comicios.

Paradójicamente, lejos de aquella idea que colocaba al Parlamento Europeo y su “empoderamiento” como el factor clave para aumentar la legitimidad de la UE, las elecciones europeas no han hecho sino aumentar la visibilidad del déficit democrático.

En 1979, cuando el Parlamento Europeo está dotado apenas con poderes de supervisión sobre la Alta Autoridad de la CECA y el derecho a enmendar una mínima parte del gasto comunitario, la participación llega al 63%. En el 89, después de que el Acta Única Europea introdujera los procedimientos de cooperación y de dictamen conforme y favorece el rol consultivo de la Cámara, la participación desciende dos puntos y medio respecto a las del 84, situándose en el 58,5%.

Las primeras elecciones tras el Tratado de Maastricht, celebradas en 1994, confirman la tendencia a la baja (56,8%), a pesar de ser la primera reforma de los Tratados en la que se decide equiparar la autoridad legislativa del Parlamento con la del Consejo en las quince materias a las que se aplica la codecisión. Aquí hay un elemento fundamental a tener en cuenta, que se explicita muy bien en los estudios europeos de opinión pública. En un Eurobarómetro posterior a la cita electoral, se recoge que solo el 37 % de los encuestados  conoce que el citado Tratado ha aumentado los poderes del Parlamento Europeo.

Las jornadas electorales de 1999, 2004 y 2009 ratifican la desconexión con la ciudadanía: la participación cae ya por debajo del umbral del 50 %.

¿Podemos esperar, entonces, que la reforma de Lisboa influya en alguna medida para aumentar la participación? Difícil poder afirmarlo, teniendo en cuenta, además, que el último Eurobarómetro confirma el desconocimiento persistente de los ciudadanos europeos, sin ir más lejos, sobre sus propios derechos de participación política, o de otro tipo, ligados al estatus de la Ciudadanía de la Unión.

Por lo tanto, cabe esperar que, a la hora de aumentar el interés por las elecciones europeas sea más importante pensar que estas elecciones pueden ser trascendentes para elegir al presidente de la Comisión Europea, y, por descontado, para decidir el modelo europeo de respuesta a la crisis económica, que, por primera vez, estará en la agenda de los partidos en la campaña, por encima de las clásicas disputas y circunstancias meramente nacionales.

Hablando de partidos políticos…

El “déficit” de partidos políticos europeos 

El desarrollo de partidos políticos verdaderamente transnacionales ha sido difícil dadas las circunstancias en las que se ha movido el proceso de integración y de toma de decisiones en la UE, donde ha primado el modelo intergubernamental, ya sea a través de las CIG o dentro del Consejo de Ministros. Ello ha tenido como resultado el refuerzo del papel de los Ejecutivos nacionales a costa del poder de influencia y de control de los parlamentos y de los partidos políticos. Ha faltado en este punto que los partidos ejerzan como vehículo para impulsar una genuina elección “europea” (véase en este mismo blog “Partidos políticos europeos, democracia y participación).

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El estatuto de los partidos políticos europeos está regulado por una norma de 2004, cuya renovación se viene impulsando desde el Parlamento Europeo con el objetivo de reforzar su marco legal en la legislación comunitaria, para dar mayor autenticidad a la condición transnacional de estos partidos, e impulsar un debate político verdaderamente europeo.

Precisamente en el día de ayer, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo debatía un informe sobre este asunto, con las elecciones de 2014 en el punto de mira. El objetivo es que los partidos de la Eurocámara dejen de ser meros “paraguas” de sus matrices nacionales, dotándolos de personalidad jurídica en base al Derecho comunitario, con financiación más flexible y transparente, y un campo de actuación mayor, pudiendo participar en campañas de referendum sobre cuestiones que atañen a la UE.

¿Serán suficientes todos estos “impulsos” para que en 2014 podamos hablar, por primera vez, de elecciones “europeas”? 

Tendrán que confluir varios factores:

-La expectativa de alternancia política, con una verdadera correlación entre la voluntad popular expresada en las urnas y el presidente de la Comisión que junto a su equipo salga refrendado de la mayoría electa del Parlamento Europeo.

-El desarrollo de una campaña de dimensión europea centrada en cuestiones comunes que nos atañen a todos los europeos. Debate europeo frente a las clásicas riñas “domésticas”. En España, por ejemplo, lo comicios no deberían ser un examen para el Gobierno de Rajoy, sino para la visión de ajustes, recortes y contención del gasto impuesta desde Bruselas. Votamos por un modelo europeo para salir de la crisis, que debe ser el eje esencial del discurso de los partidos en la campaña. Los partidos políticos europeos deben pasar, por ello, el examen de su discurso y alcance transnacional.

-Por último, que, si se dan estos factores, los europeos seamos capaces de ver la trascendencia de nuestro voto para el desarrollo de nuestras vidas, eligiendo un modelo de Europa que se reflejará en las políticas que implementarán nuestros Gobiernos.

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Irlanda: el precio de un “Sí”

ENCARNA HERNÁNDEZ

¿Más soberanía o más Europa?
¿Más soberanía o más Europa?

Entre el Tratado de Maastricht y la reforma de Lisboa existen una serie de parecidos razonables. El primer paralelismo lo encontramos en la demora en la fecha de entrada en vigor del texto: ambos con más de un año de retraso. El segundo, relacionado con el primero, son una serie de obstáculos que trabaron la ratificación: los “noes” en dos referendos populares en sendos países miembros. El parecido más que razonable se corona con el precio de un “Sí” que se traduce en las denominadas “cláusulas de exención” (“opt-out”). El resultado, inevitable: una Unión en la que sus Estados miembros caminan a distintas velocidades en su grado de integración y cooperación, de solidaridad interestatal, de sacrificio compartido y de solidaridad mutua.

Allá por mediados de diciembre de 1992, en el Consejo Europeo de Edimburgo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Europa de los “Doce” tenían encima de la mesa de negociación la urgente tarea de encontrar una solución al “problema danés”. Tal problema no era otro que el “no” registrado en el referendo popular del 2 de junio de ese mismo año, cuando los ciudadanos daneses declinaron la ratificación del Tratado de Maastricht.

En Edimburgo se decide dar respuesta a una serie de disposiciones del TUE definidas como problemáticas por el propio Gobierno danés y que fueron recogidas en un documento titulado “Dinamarca en Europa”. Tales problemáticos preceptos de Maastricht eran principalmente los siguientes: la dimensión de la política de defensa; la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM); la ciudadanía de la Unión; la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior, y la efectiva aplicación del principio de subsidiariedad.

La concesión, el precio de un “Sí”, tuvo lugar en ese mismo Consejo de Edimburgo, concediéndose a Dinamarca la citada “cláusula de exención” en diferentes aspectos que afectan al Tratado. Para empezar, Dinamarca no participaría en la moneda única (tercera y última fase de las previstas para alcanzar la plena UEM), y conservaría sus competencias en materia de política monetaria. Además, la participación danesa en la política de defensa en el marco de la UEO también se ve matizada; mientras que se aclara que la ciudadanía de la Unión no se concibe como sustitutiva de la ciudadanía nacional, siendo cada Estado miembro el que determina la posesión de la nacionalidad en virtud de sus leyes internas.

Tras el acuerdo, y con cambio de Gobierno incluido, el 18 de mayo de 1993, en una segunda consulta, los ciudadanos daneses ratifican finalmente el Tratado de Maastricht, con casi el 57 por ciento de votos a favor. En septiembre de 2000 (tras la adopción de la moneda única por parte de once Estados miembros en enero de 1999), el “no” de Dinamarca al euro queda finiquitado mediante referendo popular.

Aunque Dinamarca no fue la única que se desligó del compromiso de entrar en la moneda única. Además del protocolo danés, se anejó al Tratado otro protocolo relativo al Reino Unido e Irlanda del Norte: mientras que el primero somete la incorporación a la tercera fase de la UEM a un referendo popular, en el segundo queda sometida a una decisión del Parlamento.

Tanto Reino Unido como Irlanda se abstuvieron igualmente de participar en el Protocolo sobre la política social anejo al TUE. Este protocolo suponía una continuación a la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de los Trabajadores, de finales de los ochenta, y explicitaba, entre otras cosas, la mejora de las condiciones laborales a través de una protección social adecuada, fomentando el diálogo social, desarrollando un nivel de empleo adecuado y estable, así como la lucha contra las exclusiones en el terreno laboral.

El “opt-out” británico al protocolo social causó cierta confusión en una parte de la clase política del país, especialmente entre el Partido Laborista, que reclamaba más Europa social. Finalmente, el sector conservador liderado por el primer ministro J. Mayor salió reforzado en las elecciones generales de abril de 1992. Un año después, durante el verano de 1993, la Cámara de los Comunes, primero, y la de los Lores, después, ratificaron el Tratado.

La Europa social y la moneda única fueron las grandes perjudicadas de los envites soberanistas que se dieron cita en la ratificación de Maastricht. Algo más de dos décadas después hemos vuelto a comprobar el precio de un “sí”. Esta vez ha sido en Irlanda, cuyos ciudadanos ya fueron los protagonistas del sonado “no” a Niza, y que en esta ocasión han mantenido en vilo a Europa tras el rechazo a la ratificación de la reforma de Lisboa en la primavera de 2008.

Han sido muchos meses de “tira y afloja”, hasta que el pasado junio, en la reunión del Consejo, se ofrecieron a Irlanda las garantías sociales, militares y fiscales necesarias para asegurar una victoria del “sí” en una próxima consulta. Además de asegurarse el mantenimiento de un comisario, se concedieron a Irlanda garantías jurídicamente vinculantes relacionadas con su legislación en temas como el aborto, su neutralidad militar, no sujeta a ninguna alianza defensiva, los derechos sociales y su autonomía fiscal.

Bridget Laffan, of the Ireland For Europe campaign, celebrating the Yes side’s referendum victory in Dublin Castle on Saturday. Photograph: Brenda Fitzsimons
Bridget Laffan, of the Ireland For Europe campaign, celebrating the Yes side’s referendum victory in Dublin Castle on Saturday. Photograph: Brenda Fitzsimons

El “sí” llegó finalmente en el nuevo referendo celebrado el reciente 2 de octubre. ¿ Cuál es el precio de este “sí”? Tal vez, cuando dentro de unos años observemos este pasaje de la historia de la integración europea podamos ver las circunstancias que rodearon la ratificación de Lisboa desde una perspectiva más aventajada, como vemos hoy día la ratificación de Maastricht. Aunque nos tememos que el precio de un “sí” puede ser el mismo en Maastricht y en Lisboa: el objetivo, el ideal, de “más Europa”.

Decir “más Europa” es decir “Maastricht”

Firma en Maastricht del Tratado de la Unión Europea por los 12 Ministros de Asuntos Exteriores
Firma en Maastricht del Tratado de la Unión Europea por los 12 Ministros de Asuntos Exteriores

Encarna Hernández Rodríguez

Decir “más Europa” es decir “Tratado de la Unión Europea”. Ello es así, porque el acuerdo para reforma de los Tratados alcanzado en Maastricht en 1992 genera desde su gestación[1] una gran expectativa, ya que responde, a través de un verdadero “impulso político”, a las grandes demandas del conjunto de la sociedad europea de la época ,y no sólo de las elites académicas, mediáticas y políticas. Ciudadanos, políticos, periodistas e intelectuales están de acuerdo en la necesidad de avanzar en la integración a través de una zancada más larga y con un paso más firme. Todo ello se traduce en la idea de “más Europa”[2] .

El Tratado es así presentado como un éxito por todos los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, que invitan a sus Parlamentos nacionales y a su ciudadanía a apoyar la ratificación del texto (Vanhoonacker, 1994: 3). Pero el proceso de ratificación del TUE dista de ser una mera formalidad; por el contrario, se ve jalonado por numerosos obstáculos e imprevistos que retrasan su entrada en vigor hasta el primero de noviembre de 1993.

Desde el “no” danés en el referendo del 2 de junio de 1992, hasta la lenta deliberación de la Corte Constitucional Federal alemana sobre la constitucionalidad de algunos preceptos incluidos en el Tratado, pasando por el debate en el Reino Unido, provocan que lo que debe ser un camino labrado se convierta en lo que un editorial del semanario británico The Economist califica como “Post-Maastricht Tension” (The Economist, May 9, 1992).

He aquí la “paradoja de Maastricht” (Aldecoa Luzarraga, 2002a: 183): aquella clara definición de la vocación política de la integración europea, en respuesta a las demandas de “más Europa”, produce una reacción de rechazo sin precedentes en las opiniones públicas de los Estados miembros.

A pesar de esta “paradoja”, el TUE rompe esquemas y moldes en el camino de la construcción europea. “Más Europa”, en Maastricht, se traduce en la previsión de la realización definitiva de la Unión Económica y Monetaria (el euro) para final de siglo; se vislumbra en el impulso hacia una unión política; se humaniza y rellena una cartera de derechos con la creación de una ciudadanía de la Unión, y se democratiza a través de la constitucionalización del principio de subsidiariedad.

Los dos últimos conceptos son clave. En primer lugar, con vistas a construir una identidad colectiva europea y, en segundo lugar, de cara a contrarrestar las críticas sobre el ‘déficit democrático’ comunitario, otorgando legitimidad a la actuación de la Unión, a partir de acercar la toma de decisiones a los ciudadanos.

El Tratado de Maastricht da nacimiento a la Unión Europea, y “constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa” (art. 1, párr. 2 TUE, ex art. A). Se reconoce así el principio evolutivo del proceso de la integración europea, aunque sin explicitar la finalidad política última, la vocación federal de la Unión.

A pesar de ello, la sustancia en la que se basa el Tratado es sin duda federal y política –en la línea de lo que se viene a denominar “federalismo supranacional”-, algo que se advierte en sus preceptos iniciales (arts. 1 a 7 TUE) y en los objetivos de establecimiento de una Unión Económica y Monetaria y de creación de una ciudadanía de la Unión  (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 67).

La inclusión en sus preceptos iniciales (arts. 1 a 7 TUE), no sólo de los objetivos, sino también los principios y valores en los que se basa la Unión, constituye una innovación con respecto a los anteriores Tratados, que incorporan tal parte dogmática clásica de las Constituciones en el Preámbulo.

A partir de Maastricht, la Unión se construye sobre tres “Pilares”: el pilar comunitario, constituido por las tres comunidades (CECA, CE y EURATOM); el segundo pilar, que integra la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), y el tercer pilar, que corresponde a la cooperación Policial y Judicial en materia penal, es decir, los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior (JAI).

En el plano institucional, la reforma queda plasmada, además de con el ascenso del Tribunal de Cuentas al rango de Institución, principalmente con el aumento de los poderes del Parlamento Europeo en el proceso legislativo a través de la instauración del nuevo procedimiento de codecisión (art. 189b TUE).

Otra innovación es el Protocolo sobre la política social, anejo al Tratado, y que explicita como objetivos de la Unión: el fomento del empleo; la mejora de las condiciones de vida y de trabajo; una protección social adecuada; el diálogo social; el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones en el terreno laboral.

Por último, se extienden las competencias comunitarias a seis nuevos ámbitos: educación, formación profesional y juventud (arts. 126 y 127 TUE); cultura (art. 128 TUE); protección del consumidor (art. 129A TUE); salud pública (art. 129 TUE); redes transeuropeas (art. 129B TUE), y política industrial (art. 130 TUE).

En definitiva Maastricht inaugura así una nueva etapa en la construcción de Europa, dando un auténtico impulso federal a la Unión, aportando elementos más democráticos en la toma de decisiones y, ante todo, instaurando una Unión de doble valor: entre los Estados y entre los pueblos.

Referencias

  • Aldecoa Luzarraga, F. (2002a). La integración Europea. Análisis histórico-institucional con textos y documentos. Vol. 2. Génesis y desarrollo de la Unión Europea (1979-2002). Madrid: Tecnos.
  • Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.
  • The Economist (1992, May 9). Post-Maastricht Tension. (doubts about the ratification of Maastricht Treaty) (Editorial).
  • Vanhoonacker, S. (1994). Introduction: From Maastricht to Karlsruhe: the Long Road to Ratification. En F. Laursen & S. Vanhoonacker (Eds.), The Ratification of the Maastricht Treaty: Issues, Debates and Future Implications (pp. 3-15). Dordrecht-Boston-London: Martinus Nijhoff Publishers.

[1] El Tratado de la Unión Europea nace durante la Cumbre de Maastricht, celebrada entre el 9 y 10 de diciembre de 1991, culminando así los trabajos que se desarrollan desde un año atrás en las dos Conferencias Intergubernamentales (CIGs) convocadas para concretar la unión económica y para impulsar la unión política. El 7 de febrero de 1992 tiene lugar la firma del Tratado, que prevé su entrada en vigor para el 1 de Enero de 1993. No lo hace hasta 11 meses después: el 1 de noviembre de 1993.

[2] Véase Aldecoa Luzarraga (2002a: 183-184). Por otro lado, los reclamos de “more Europe” –aún con las reservas danesa y británica en ciertas áreas- se reflejan en los estudios de opinión pública realizados por la Comisión Europea previos a la firma del Tratado, en los que se recoge un amplio apoyo a las reformas acordadas en las CIGs de 1991: véase a modo de ejemplo Standard Eurobarometer 36 (1991, December).

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