2014 ¿Las primeras elecciones “europeas”?

Este martes, la Comisión Europea nos sorprendía con el anuncio de una recomendación dirigida a los partidos políticos europeos en la que les pedía que designaran a su candidato a presidente de la Comisión en las próximas elecciones al Parlamento Europeo, que tendrán lugar en mayo de 2014. Barroso, actual jefe del Ejecutivo comunitario, hacía de este modo una interpretación amplía del art. 17.7 del Tratado de la Unión Europea, enmendado en la reforma de Lisboa, que establece una relación directa entre el resultado de las elecciones europeas y la elección del candidato a la presidencia de la Comisión.

European Commission President Barroso holds a news conference on the financial crisis in Brussels

Lo cierto es que ese artículo lo que aportaba, en principio, era una mayor intervención de la Eurocámara en el nombramiento del presidente de la Comisión, que no es “elegido” en sentido estricto por la Cámara, ya que es propuesto por los Estados miembros en el Consejo Europeo, teniendo que pasar el trámite del visto bueno de los eurodiputados. Pero, de algún, modo, este mecanismo reforzaba la legitimidad de su designación, al ser investido por la reelegida mayoría del Parlamento Europeo.

Con este anuncio, se da un paso más hacia el objetivo, siempre presente, de que sean los ciudadanos quienes elijan directamente al presidente del “Gobierno” de la UE. Con ello, se pretende, esencialmente, aumentar el atractivo y participación de los ciudadanos en una elección mermada por el escaso interés que despierta entre la ciudadanía. Todo ello en unos momentos especialmente difíciles como los que se viven en la UE, cuyas decisiones precisan más que nunca de la legitimidad que debe otorgarles la voluntad popular.

Unas elecciones de “segundo orden” 

La baja participación testada en sucesivas elecciones al Parlamento Europeo ha sido interpretada en relación a la propia naturaleza y características de estos comicios. La literatura sobre el tema es extensa (Weiler, Haltern & Mayer, 1995; Reif y Schmitt, 1980; Reif, 1985) y nos habla de una elección determinada tradicionalmente por la agenda política nacional; una suerte de examen a medio plazo para el partido nacional de turno que está en el poder. Es por ello que se las conoce como unas elecciones de “segundo orden”, es decir, de importancia menor a ojos de los partidos (que prefieren centrar la campaña en discursos más nacionales que de nivel europeo), de los medios de comunicación y del electorado, en comparación con las de “primer orden”, las elecciones nacionales.

La alta abstención que se registra en las elecciones europeas viene determinada, principalmente, porque sus resultados han tenido escasas consecuencias en el proceso político europeo, ya que no suponen un reparto de poder, es decir, la expectativa imprescindible de cambiar un Gobierno por otro o, como lo expresan Weiler y sus colegas: “to throw the scoundrels out”. La idea de alternancia es esencial en el juego democrático. Ello no ha existido en la UE. ¿Hasta ahora?

¿Las primeras elecciones “europeas” ?

No le falta a razón al Ejecutivo comunitario, cuando destaca que las elecciones al Parlamento Europeo de 2014 “serán especialmente importantes para la UE”, porque la crisis económica y financiera precisa de una respuesta europea, así como avanzar para solventar los desajustes entre la política monetaria común y las políticas fiscales, avanzando hacia una Gobernanza Económica común. Pero, por fin los líderes europeos son conscientes de que todo avance hacia una mayor integración requerirá el apoyo y la participación de los ciudadanos. Los números rojos de la legitimidad democrática de la UE, antaño sorteados con acuerdos entre élites políticas ante el consenso pasivo de la ciudadanía, son ya insalvables en la situación actual.

Resulta curioso, en este punto, indagar en algunos estudios de opinión de citas electorales pasadas para darnos cuenta de en qué medida ha cambiado la situación en la UE en todo lo que concierne a las preocupaciones de los ciudadanos y su relación con los asuntos que se manejan desde Bruselas. Un Eurobarómetro pre-electoral del verano de 2004 nos mostraba que los ciudadanos europeos percibían un escaso impacto de las actividades de la UE en sus vidas, algo que, sin duda, restaba trascendencia a estos comicios, influyendo en la decisión de ir o no a votar. De dicho estudio se desprendía que la actividad y políticas de las instituciones nacionales, en primer lugar, seguidas de las regionales y locales, tenían un mayor impacto en la vida de los ciudadanos visiblemente por encima de la UE en su conjunto. Está claro que la crisis económica y la respuesta de la UE a esta crisis ha fulminado tales percepciones.

964091

Otro factor a tener en cuenta es que estamos ante los primeros comicios tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que incorporó reformas institucionales reseñables en lo que respecta a la democratización del proceso de toma de decisiones, con un Parlamento Europeo erigido por fin como poder legislativo a la altura del Consejo, con la extensión de la codecisión como “procedimiento legislativo ordinario”. Aunque lo cierto es que la experiencia nos ha enseñado que las consecuencias de estas reformas tienen sus “límites” si las analizamos desde la óptica de la percepción ciudadana.

A mayores poderes del Parlamento Europeo, mayor abstención 

Históricamente, la legitimidad que un Parlamento electo y reforzado en sus poderes en las sucesivas modificaciones de los Tratados ha  aportado al conjunto del sistema institucional comunitario está sin duda mermada por la baja participación en sucesivas citas electorales, un hecho ligado al escaso conocimiento que la ciudadanía en general ha tenido, y tiene, de tales avances “democráticos”. Lo cierto es que desde 1979 (fecha en que se elige por primera vez por sufragio universal la Eurocámara) hasta la fecha, las elecciones al Parlamento Europeo no hacen sino confirmar la negativa correlación entre el aumento de facultades del Parlamento y la progresiva baja participación en los comicios.

Paradójicamente, lejos de aquella idea que colocaba al Parlamento Europeo y su “empoderamiento” como el factor clave para aumentar la legitimidad de la UE, las elecciones europeas no han hecho sino aumentar la visibilidad del déficit democrático.

En 1979, cuando el Parlamento Europeo está dotado apenas con poderes de supervisión sobre la Alta Autoridad de la CECA y el derecho a enmendar una mínima parte del gasto comunitario, la participación llega al 63%. En el 89, después de que el Acta Única Europea introdujera los procedimientos de cooperación y de dictamen conforme y favorece el rol consultivo de la Cámara, la participación desciende dos puntos y medio respecto a las del 84, situándose en el 58,5%.

Las primeras elecciones tras el Tratado de Maastricht, celebradas en 1994, confirman la tendencia a la baja (56,8%), a pesar de ser la primera reforma de los Tratados en la que se decide equiparar la autoridad legislativa del Parlamento con la del Consejo en las quince materias a las que se aplica la codecisión. Aquí hay un elemento fundamental a tener en cuenta, que se explicita muy bien en los estudios europeos de opinión pública. En un Eurobarómetro posterior a la cita electoral, se recoge que solo el 37 % de los encuestados  conoce que el citado Tratado ha aumentado los poderes del Parlamento Europeo.

Las jornadas electorales de 1999, 2004 y 2009 ratifican la desconexión con la ciudadanía: la participación cae ya por debajo del umbral del 50 %.

¿Podemos esperar, entonces, que la reforma de Lisboa influya en alguna medida para aumentar la participación? Difícil poder afirmarlo, teniendo en cuenta, además, que el último Eurobarómetro confirma el desconocimiento persistente de los ciudadanos europeos, sin ir más lejos, sobre sus propios derechos de participación política, o de otro tipo, ligados al estatus de la Ciudadanía de la Unión.

Por lo tanto, cabe esperar que, a la hora de aumentar el interés por las elecciones europeas sea más importante pensar que estas elecciones pueden ser trascendentes para elegir al presidente de la Comisión Europea, y, por descontado, para decidir el modelo europeo de respuesta a la crisis económica, que, por primera vez, estará en la agenda de los partidos en la campaña, por encima de las clásicas disputas y circunstancias meramente nacionales.

Hablando de partidos políticos…

El “déficit” de partidos políticos europeos 

El desarrollo de partidos políticos verdaderamente transnacionales ha sido difícil dadas las circunstancias en las que se ha movido el proceso de integración y de toma de decisiones en la UE, donde ha primado el modelo intergubernamental, ya sea a través de las CIG o dentro del Consejo de Ministros. Ello ha tenido como resultado el refuerzo del papel de los Ejecutivos nacionales a costa del poder de influencia y de control de los parlamentos y de los partidos políticos. Ha faltado en este punto que los partidos ejerzan como vehículo para impulsar una genuina elección “europea” (véase en este mismo blog “Partidos políticos europeos, democracia y participación).

Partidos_europeos_logosOK_Kexp

El estatuto de los partidos políticos europeos está regulado por una norma de 2004, cuya renovación se viene impulsando desde el Parlamento Europeo con el objetivo de reforzar su marco legal en la legislación comunitaria, para dar mayor autenticidad a la condición transnacional de estos partidos, e impulsar un debate político verdaderamente europeo.

Precisamente en el día de ayer, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo debatía un informe sobre este asunto, con las elecciones de 2014 en el punto de mira. El objetivo es que los partidos de la Eurocámara dejen de ser meros “paraguas” de sus matrices nacionales, dotándolos de personalidad jurídica en base al Derecho comunitario, con financiación más flexible y transparente, y un campo de actuación mayor, pudiendo participar en campañas de referendum sobre cuestiones que atañen a la UE.

¿Serán suficientes todos estos “impulsos” para que en 2014 podamos hablar, por primera vez, de elecciones “europeas”? 

Tendrán que confluir varios factores:

-La expectativa de alternancia política, con una verdadera correlación entre la voluntad popular expresada en las urnas y el presidente de la Comisión que junto a su equipo salga refrendado de la mayoría electa del Parlamento Europeo.

-El desarrollo de una campaña de dimensión europea centrada en cuestiones comunes que nos atañen a todos los europeos. Debate europeo frente a las clásicas riñas “domésticas”. En España, por ejemplo, lo comicios no deberían ser un examen para el Gobierno de Rajoy, sino para la visión de ajustes, recortes y contención del gasto impuesta desde Bruselas. Votamos por un modelo europeo para salir de la crisis, que debe ser el eje esencial del discurso de los partidos en la campaña. Los partidos políticos europeos deben pasar, por ello, el examen de su discurso y alcance transnacional.

-Por último, que, si se dan estos factores, los europeos seamos capaces de ver la trascendencia de nuestro voto para el desarrollo de nuestras vidas, eligiendo un modelo de Europa que se reflejará en las políticas que implementarán nuestros Gobiernos.

voting

Anuncios

La ciudadanía europea, la participación política y el futuro de la UE

Aprovechando la celebración en 2013 del Año Europeo de los Ciudadanos, y con las elecciones al Parlamento Europeo en el horizonte de 2014, el Centro de Excelencia Jean Monnet “Antonio Truyol” (Universidad Complutense de Madrid) dedica este año su Seminario de Invierno al análisis de la participación ciudadana dentro de lo que podríamos denominar “sociedad civil europea”. A través de dos mesas redondas, se ha abordado esta cuestión de “la ciudadanía europea y la participación política”, profunda y compleja donde las haya, desde varios puntos vista, contando para ello con la presencia en el debate de algunos de los principales expertos sobre la materia.

20130312_163954

Así se hizo en la mesa redonda celebrada en la tarde del 12 de marzo, donde participé como moderadora, y que fue presentada por el Catedrático de Relaciones Internacionales y Cátedra Jean Monnet de la UCM, D. Francisco Aldecoa Luzárraga. En esta ocasión, la perspectiva de la sociedad civil y de las ONGs en la UE fue aportada por Francisca “Paquita” Sauquillo, presidenta del Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad. Por su parte, el Doctor de la UCM José Carmelo Lisón nos acercó la visión antropológica para la construcción de una “conciencia europea”; mientras que Miguel Ángel Benedicto, periodista y profesor de la Universidad Europea de Madrid aportó una mirada más política, centrada en la reforma institucional y los próximos comicios europeos de 2014. Por último, la intervención del catedrático Jean Monnet de Derecho de Ciudadanía Europea de la UCM, Manuel Nuñez Encabo estuvo enfocada hacia la política europea de comunicación y los pasos a dar para construir una opinión pública común.

893680_578658835477887_209682911_oPara lanzar el debate, planteé para empezar algunas cuestiones que, sin duda, nos  planteamos a la hora de analizar el tema de “la ciudadanía europea y la participación política”:

  • ¿Conocen los ciudadanos europeos sus derechos de participación política en la UE? ¿Están interesados en conocerlos y hacer uso de ellos? ¿O resultan más atractivos otros derechos, beneficios y ventajas socio-económicas ligadas al estatus de ciudadano de la Unión, tales como poder estudiar, trabajar y vivir en otro país de la UE o la atención sanitaria en otro Estado miembro? 
  • ¿Podemos hablar ya del incipiente desarrollo de una sociedad civil europea? ¿Y de una esfera pública supranacional?
  • ¿Cómo pueden contribuir a estos desarrollos nuevos instrumentos de participación como la Iniciativa Ciudadana Europea?
  • ¿Qué valor añadido podemos destacar en una participación ciudadana de dimensión europea?
  • En cuanto a las TIC, Internet y Redes Sociales ¿Qué papel juegan y pueden llegar a desempeñar para generar un debate ciudadano de contenido genuinamente europeo?
  • ¿Qué ha supuesto la crisis económica en el ámbito de la participación ciudadana en la UE? ¿Se abre un terreno de oportunidades?
  • ¿Está el futuro de la UE ligado de algún modo a la participación ciudadana? ¿Al objetivo de lograr una Europa más ciudadana, social, participativa?

El primer turno de palabra corrió a cargo de Francisca Sauquillo, que centró su intervención en la dimensión social de la Unión Europea y el rol que están desempeñando las redes de ONGs en su actividad de “lobby” dirigida a recuperar los “pasos atrás” que ha supuesto la respuesta europea a la crisis económica y financiera. Según Sauquillo, “la crisis ha elevado el coste de la legitimidad en la UE”, y se puede observar una creciente “desafección” de los ciudadanos hacia el proyecto comunitario. En este sentido, llamó la atención sobre los “pactos sociales que están en peligro”, en concreto el Estado del bienestar, y fundamentalmente esa “Europa solidaria y de valores”.

Para Francisca “Paquita”, invertir esta tendencia tiene que ser un objetivo prioritario de las políticas europeas, en constante diálogo con la sociedad civil. La presidente del Movimiento por la Paz, insistió en que hay que apostar, “porque es posible”, por un Estado del Bienestar compatible con la globalización, reforzando ese “diálogo civil con los ciudadanos”, que ha sido una constante desde la reconstrucción de Europa tras la Segunda Guerra Mundial.

Para finalizar su intervención, destacó la idea de “una ciudadanía ligada al derecho de participación”; así como el gran paso que ha supuesto el Tratado de Lisboa y la Iniciativa Legislativa Europea en este objetivo.

20130312_164222(0) (1)

El  periodista, profesor y miembro del Team Europe, Miguel Ángel Benedicto, aportó, como decíamos, una perspectiva más política, ligada a las reformas institucionales que son precisas para afrontar el eterno problema de la legitimidad de la UE y el desplome de la confianza de los ciudadanos hacia sus instituciones y procesos políticos y electorales. Comenzó citando una palabras del empresario suizo  Thomas Minder: “Europa tiene miedo a la democracia directa y al voto popular”, para ejemplificar esa necesidad imperiosa del proyecto comunitario de dotar de mayor voz y poder al pueblo, porque de lo contrario se sucederán los conflictos sociales en una Europa que ya no puede vender la idea de progreso económico y bienestar.

La crisis, según Benedicto, ha devuelto los “fantasmas” de la guerra al Continente y ha puesto otra vez de manifiesto que el apoyo de los ciudadanos a la UE, ese europeísmo que se palpaba años atrás, no era sino instrumental: “ahora ya no nos va tan bien con Europa”. La consecuencia es la pérdida de apoyo y confianza en las instituciones europeas, e incluso, lo que es más preocupante, entre los propios europeos.

El profesor de la Universidad Europea de Madrid analizó también las perspectivas que se abren ante las próximas elecciones europeas (que serán en mayo de 2014),  caracterizadas tradicionalmente por una alta abstención. La falta de liderazgo en la UE, que los partidos no puedan presentar un candidato a presidente de la Comisión, la creencia de que estas elecciones no son decisivas para elegir o cambiar el Gobierno europeo o la ausencia de partidos políticos transnacionales fueron destacados por el ponente como algunos de los obstáculos para que estos comicios sean realmente trascendentales para el futuro de la UE.

Benedicto abordó, por último, las urgentes reformas institucionales para lograr una UE más democrática, unas instituciones menos lentas y rígidas y avanzar hacia una mayor integración. Tampoco olvidó citar el horizonte ineludible de la Europa política, que no puede ser otro que el federal.

20130312_165122

El tercer turno de intervención fue para el Doctor en Antropología de la UCM José Carmelo Lisón, que realizó un análisis de la principal herramienta para medir la opinión pública en la UE: el Eurobarómetro. Para Lisón, este estudio tiene sus límites y no podemos tomarnos sus resultados al pie de la letra para medir el europeísmo dentro de cada Estado miembro, por la diversidad cultural, de situaciones geográficas y lingüísticas que encontramos dentro de los Veintisiete. Lo que sí podemos sacar en claro de los datos que nos aporta el Eurobarómetro es la percepción por parte de los ciudadanos de una carencia democrática en la UE.

Según el profesor, existen determinados símbolos europeos que son capaces de provocar “respuestas positivas” en la ciudadanía europea, y en ellos está la clave de una identidad común: la bandera y el himno; el euro; programas de intercambio como el Erasmus. La base de una “conciencia europea” para lograr mayor implicación de los ciudadanos estaría, para Lisón, en varios ámbitos clave: para empezar, la educación (con el desarrollo de una asignatura de ciudadanía europea); el aprendizaje de idiomas; los programas europeos de intercambio para estudiar, hacer prácticas y trabajar en otro país de la UE; una televisión europea y que se proyecten películas en versión original.

20130312_165113

Para finalizar el debate, el catedrático Manuel Nuñez Encabo habló del objetivo de construir un espacio común de la información en Europa, como requisito imprescindible para que exista una opinión pública común europea. Según Nuñez Encabo, actualmente contamos con multitud de fuentes de información sobre la UE, pero no con una fuente común de información, que funcione como una “red”. En este sentido, hizo referencia a la necesaria especialización del periodismo en asuntos comunitarios y a la posibilidad de coordinar programas comunes utilizando para ello las televisiones públicas. En este punto, el profesor y miembro de la FAPE, lamentó la salida de Televisión Española de Euronews.

Para Nuñez Encabo, hay que comunicar mejor la gran cantidad de “contenidos positivos” que ha supuesto la integración europea y el desarrollo de muchas políticas en ámbitos como la educación, la libertad de movimiento, la juventud o el empleo; así como ahondar en una estrategia europea de comunicación (que echa en falta en instituciones como el Consejo y la Comisión) para que los ciudadanos conozcan mejor sus derechos y oportunidades.

  • Más información en la Página Web del Centro de Excelencia Jean Monnet “Antonio Truyol”.
  • Crónica en el blog Ciudadano Morante

Europa y el euro: las reformas económicas y un futuro común

Ayer tuve la oportunidad de participar en representación de mi partido, UPyD, y junto a representantes de otras formaciones políticas y de la Universidad, en una charla sobre Europa, el Euro y su Futuro, dentro del ciclo “charlas por la libertad de información  y opinión”, una iniciativa interesante que busca incentivar el debate entre políticos, ciudadanos, académicos, etc. sobre diversos temas de actualidad.

Como estaba acompañada por dos economistas en la mesa, que ya iban desde su experiencia a aportar la visión estrictamente económica sobre la crisis del Euro, decidí dirigir mi intervención hacia una perspectiva más política, hacia otras crisis que Europa también vive, o que persisten, y que no ha sabido resolver, y que hacen que la respuesta a esta crisis financiera haya sido más compleja, más lenta, menos ágil.

Tuvimos tiempo, en casi tres horas de debate, no solo de hablar del euro o del futuro de Europa, sino también de cuestiones que preocupan a los ciudadanos en nuestro país, como las cajas de ahorros, las responsabilidades de los políticos cuando despilfarran o realizan una gestión nefasta de los recursos públicos, los acuerdos comerciales con Marruecos que afectan al tomate murciano y algunas cosas más.

Me llevé una sensación, tras finalizar la charla, un tanto extraña. Me explico: por un lado, da gusto ver, tal y como se desarrolló el debate, cómo en este país está desarrollándose una masa crítica de ciudadanos cada vez mayor (importante en una sociedad civil como la nuestra siempre un tanto acomplejada, en general, y demasiado politizada y subvencionada, acorde, seguramente, a unas estructuras políticas también muy conservadoras y resistentes al cambio); pero, por otra parte, me preocupó comprobar que cada vez más ciudadanos dudan de la necesidad de que el proyecto europeo salga adelante (lo ven como parte del problema cuando, en realidad, debería ser parte de la solución a lo que estamos viviendo).

Así que, como la charla se repite el día 13 de marzo (seguramente en la Universidad de Murcia) he dedicido que allí hablaré de por qué necesitamos la UE. De cómo sería nuestra Región, España, Europa y el mundo si la unidad europea no hubiera cuajado. O, mejor dicho,  todo lo que no seríamos sin Europa.

De momento, os dejo con la transcripción de mi ponencia.

 

EUROPA: UNA TRIPLE CRISIS DETRÁS DE LA ECONÓMICA

Me gustaría comenzar diciendo que tenemos una triple crisis en Europa, en la Unión Europea, que afecta a la crisis del euro y al futuro de Europa.  Me refiero a una crisis de democracia, a una crisis de liderazgo político, y a una crisis de confianza por parte de los ciudadanos hacia las estructuras políticas de la UE.

Y esta triple crisis, solo se puede despejar con una serie de decisiones políticas que impliquen: más integraciónsoluciones europeas (porque se ha demostrado que los Estados miembros no son por sí solos capaces de defenderse de una crisis global como ésta); con una reforma institucional que permita que nuestras instituciones comunes puedan reaccionar de forma más rápida, eficaz y autónoma ante las crisis (porque se ha demostrado también que tenemos unas instituciones lentas, demasiado rígidas y dependientes de los Estados miembros, y por ello sujetas a egoísmos nacionales); con unas auténticas instituciones europeas más democráticas  (que permitan que la voluntad popular se vea reflejada en las decisiones que se toman; que la ciudadanía pueda controlar, de verdad, a través de instituciones elegidas democráticamente, lo que se decide; y, por supuesto, que esas instituciones tengan que rendir cuentas).

 

DÉFICIT DEMOCRÁTICO Y REFORMA INSTITUCIONAL: MEDIDAS DE REGENERACIÓN DEMOCRÁTICA

Nosotros, desde UPyD, consideramos que afrontar la reforma institucional es fundamental para poder enfrentarnos a esta crisis económica, y para sentar los cimientos para evitar futuras crisis o al menos poder responder mejor ante ellas.

Y si hablamos de reforma institucional tenemos que referirnos al ya conocido como déficit democrático de la Unión Europea.

¿En qué consiste este déficit democrático de la Unión Europea? Os lo voy a resumir en unos puntos muy concretos. Básicamente es una cuestión relacionada con una serie de vectores de legitimidad que la UE cumple sólo en determinados casos.

Mirad, la Unión Europea básicamente apoya su legitimidad en tres vectores:

1) la UE tiene lo que se llama una “legitimidad legal” que le otorga su constitución, su creación y su desarrollo a partir del Derecho (en palabras más simples, una serie de Tratados constitutivos que fueron signados por los EEMM);

2) así como una “legitimidad indirecta” (derivada de unos Gobiernos nacionales elegidos y que están representados en el Consejo de la UE);

3) y ostenta una “legitimidad llamada tecnocrática”(se deja, se delega en manos de técnicos, muchas decisiones y políticas en base a que eso va a resultar en una eficacia, en mejores resultados).

¿Cuál es el problema?

El problema es de control democrático y de rendición de cuentas. Hay un Parlamento Europeo (que recuerdo, es la única institución elegida democráticamente por los ciudadanos europeos) que aunque se han ido aumentando sus poderes en sucesivas reformas de los Tratados (especialmente en Maastricht y en Lisboa: con más capacidad legislativa, de control a la Comisión, poderes presupuestarios, etc.) no se erige  aún en una auténtica fuente de legitimidad directa, federal, dentro de la Unión.

El Parlamento Europeo no elige a la Comisión, no puede vetar las grandes decisiones (pongo como ejemplo el último nuevo tratado fiscal que se va a firmar sobre el que el PE ha mostrado su desacuerdo, pero sobre el que poco puede hacer frente a las voluntades de los Estados). En realidad, los contrapesos al poder del Consejo son aún débiles aunque se hayan reforzado.

Pero es que además la Comisión, que es un órgano independiente, tecnocrático y alejado del control de los ciudadanos, tiene en su poder el cuasi-monopolio de la iniciativa legislativa en la UE, y resulta que esa legitimidad tecnocrática de la que hablábamos antes es ajena al control político, democrático y a la rendición de cuentas.

Pero hay un problema aún más grave. Y es que la Unión, aunque posee una legitimidad legal, no tiene lo que se llama una “legitimidad de origen”. Esto lo han resaltado muchos analistas europeos. La Unión no se creó en base a una voluntad popular (en realidad es un proyecto fruto del consenso entre élites políticas y a la ciudadanía se le supuso, digamos, un consentimiento tácito, luego hablamos de esto). Y sin esta legitimidad de origen, sin esa aceptación explícita por parte de los ciudadanos, sin un sentimiento de identidad europea que implique una cohesión, la UE lo tiene muy difícil.

Pero es que además, esa legitimidad tecnocrática de la que hablábamos, está supeditada a los resultados. Es una democracia resultadista. Mientras todo fue bien, mientras se creaba bienestar en Europa, no había problema. Pero ahora esto ha cambiado, y nos vemos envueltos en una crisis brutal sin haber cimentado las bases políticas, democráticas y de legitimidad, y de apoyo popular a la UE que nos permitan ahora tomar decisiones que implican, no beneficios como hasta ahora, sino sacrificios y compromisos a la ciudadanía.

En definitiva, para cerrar este capítulo del déficit democrático, nosotros apostamos por una reforma institucional que de verdad dé a la ciudadanía el poder de elegir quién va a tomar las decisiones por ellos y quién va a controlar y exigir cuentas en representación de los ciudadanos.

Esas reformas, para UPyD, pasan, y creemos que son las más lógicas por:

-Un Parlamento Europeo como ÚNICO poder legislativo y que elija y controle (de verdad) al ejecutivo, es decir, a la Comisión Europea (que coordine las principales políticas de la UE que aún se mantienen bajo el control de los Gobiernos nacionales, y que funcione como auténtico gobierno federal).

-Es decir, el PE como eje legislativo, de control y democrático de la UE. Y elegido por sufragio universal en listas desbloqueadas y transnacionales.

-En el ámbito económico, una política fiscal común europea, con la integración progresiva de los sistemas fiscales nacionales y la creación de un tesoro de la UE que sea capaz de intervenir eficazmente en la política monetaria y en las crisis de financiación. Uno de los principales problemas de la actual crisis es que las políticas fiscales de los EEMM estaban descoordinadas entre sí  y con la política monetaria europea.

-Un Banco Central Europeo más transparente.

En resumen, tomar una serie de decisiones políticas, que implican más integración, más democracia, más transparencia, y más tener en cuenta la voluntad de los ciudadanos para elegir quien toma esas decisiones.

Nosotros, desde UPyD, no vemos un futuro sin el euro. Eso haría tambalearse todo el sistema financiero global. Pero entendemos que medidas puntuales, como ese nuevo pacto fiscal, la regla de oro del déficit presupuestario, o los fondos de rescate no son suficientes. Se necesitan medidas de reforma de calado que implican decisiones políticas de mayor integración.

 

CRISIS DE LIDERAZGO

Hay que tomar decisiones. Pero para tomarlas hace falta un liderazgo europeo sólido, valiente y capaz de aportar las soluciones europeas que son necesarias. Los nuevos altos cargos de la UE, lo que nos trajo Lisboa, no han resuelto el problema de liderazgo, me atrevo a decir que lo han empeorado, ni tampoco el eje París-Berlín, Merkel y Sarkozy, constituyen un liderazgo europeo (más allá de sus intereses nacionales) que esté a la altura de la versión europea de líderes del pasado.

Yo no tengo ninguna duda de que Merkel y Sarkozy quieren salvar el Euro, la cuestión está en si vamos a salvar el Euro a costa del bienestar de los ciudadanos. Salvar el euro no puede ser un fin sin sí mismo, ni servir sólo a los intereses de algunas de las partes.

 

CRISIS DE CONFIANZA DE LOS CIUDADANOS EUROPEOS

Y todo esto tiene mucho que ver con la crisis de confianza que se observa en los ciudadanos hacia la Unión Europea y sus mecanismos de respuesta ante la crisis.

Esta crisis de confianza, a mi parecer, viene dada por 3 razones: por la falta de control democrático de las decisiones que se toman; segundo, porque no hay un sentimiento de identidad colectiva “europea”, y tercero, porque los ciudadanos no van a aceptar solo recortes, solo medidas de austeridad, sino que piden también medidas de estímulo económico.

La UE es un proyecto, lo he comentado antes, tremendamente elitista y tecnocrático y el peligro de esta crisis es que se está acentuando ese carácter, en lugar de avanzar en reformas de regeneración democrática.

El problema es que esa estrategia ya no sirve como en las primeras décadas de integración europea, ya no sirve porque ya no hay resultados que vender, sino sacrificios que pedir.

Y aquí hay una cuestión muy importante, y es el carácter principalmente “instrumental” del apoyo que la Unión Europea ha recabado entre los ciudadanos hasta ahora. La ciudadanía apoya la Unión Europea en la medida en que observa unos beneficios derivados de la pertenencia de su país a la Unión, basada sobre todo en épocas de bonanza económica.

Es decir, fue un apoyo “tácito”, que se dio por supuesto, en los primeros años de la integración, que se asentó como “instrumental” mientras las cosas fueron bien, y que ha sido ciertamente “pasivo”, poco informado. Los ciudadanos no mostraban mucho interés por lo que pasaba en la lejana Bruselas.

Pero ahora las cosas han cambiado.

 

CONCLUSIÓN: PELIGROS Y OPORTUNIDADES DE LA CRISIS DEL EURO

Y de esta crisis, con este contexto, surgen una serie de peligros.

1)      El primer peligro es que ese consenso tácito y pasivo de la ciudadanía europea se torne en lo que podríamos llamar un “disenso activo”. Y que de ahí saquen tajada fuerzas políticas (y este es un fenómeno que ya se está desarrollando) que lleven como principal punto de su discurso político su antieuropeísmo.

2)      El segundo peligro es que la UE es lugar de apostar por una visión política europea, por mayor integración, por reformas democráticas, se aísle una mayor tecnocracia que la aleje aún más de los ciudadanos.

Pero también surgen algunas oportunidades.

Y para ejemplificar estas oportunidades, me gustaría citar a uno de los grandes autores europeos, Jürgen Habermas, que a propósito de la crisis del euro escribió que “con un poco de nervio político [es decir, de liderazgo político europeo] la crisis de la moneda común puede acabar produciendo la conciencia, por encima de las fronteras nacionales, de compartir un destino europeo común” (cita del artículo “En el Euro se decide el destino de la UE”, El País, 23 mayo 2010).

Como dijo Honoré Balzac, bastante años antes que Habermas, “en las grandes crisis, el corazón se rompe o se curte”.

Pues para el proyecto Europeo, ésta es la gran crisis, se nos puede romper el corazón con todos esos peligros que se han relatado, y solo podemos curtir nuestro corazón, el corazón de Europa, con una visión política valiente, con reformas de regeneración democrática, con más integración, con más Europa, y por supuesto, sin perder de vista nunca ese horizonte de la Europa federal. 

El picante húngaro se le indigesta a Europa

Hace ahora un año, la Unión Europea recibía el 2011 con una presidencia de turno incómoda a más no poder: la húngara. Existían dudas en el terreno económico, puesto que se comenzaban a adivinar los problemas financieros del país que debía dirigir el “barco”, justo cuando Europa se preparaba para poner en marcha algunas de las reformas económicas más críticas de su historia para salvar el Euro. Pero había aún más interrogantes en el terreno político, en concreto en la deriva autoritaria de un Gobierno, el del conservador Viktor Orbán, que acababa de impulsar la conocida como “ley mordaza”, una nueva legislación para la prensa que acababa de ser refrendada por el parlamento nacional, y que situaba a los medios de comunicación bajo el control del Gobierno.

Aquella presidencia rotatoria pasó, con más pena que gloria. Europa sigue sumida en una profunda crisis de deuda. El futuro del Euro continúa en el aire. Y el picante húngaro (la paprika, ingrediente más característico de su gastronomía) se le sigue indigestando al “club” europeo. Ya es una realidad, con su entrada en vigor el primero de enero, la nueva Constitución húngara, que refuerza el control político sobre  el Banco Central y el Tribunal Constitucional, permite una auténtica purga entre los jueces con el adelanto de la edad de jubilación, incluye una nueva normativa electoral a la medida del partido del Gobierno (Fidesz) y pone en entredicho la protección de datos, la libertad de prensa y a la propia oposición política del país. Con semejante panorama, cualquier parecido con la democracia será pura coincidencia.

Se trata de un giro antidemocrático, pero también ultraconservador y de tinte nacionalista. La nueva legislación prohíbe las uniones entre personas del mismo sexo y rechaza el aborto. La referencia cristiana se sitúa por encima de derechos y libertades. Y una suerte de “orgullo” nacional es el que guía los destinos del país, muy en la periferia del abrigo comunitario. Ya durante el pasado verano saltaron chispas entre la Comisión Europea y el Gobierno de Orban con motivo de una campaña pública contra el aborto pagada con fondos europeos, en concreto en el marco del programa Progress.

Fue la propia comisaria Reding la que exigió al Gobierno húngaro la retirada de unos carteles “pro-vida” en los que aparecía el mismísimo logotipo de la Comisión Europea, tal y como exigen los manuales de identidad para los programas con financiación comunitaria. La iniciativa de los conservadores húngaros obtuvo apoyos entre los sectores más ultraconservadores y reaccionarios de los Estados miembros, sin ir más lejos, en España, en colectivos como Hazte Oir.

¿Hay base jurídica para sancionar a Hungría?

Con la entrada en vigor de la Constitución húngara, la UE vuelve a mirar con lupa sus preceptos, que dificilmente pueden encajar con la idiosincrasia del proyecto europeo, sus valores, los derechos y libertades que protege y propugna, así como con parte de la legislación comunitaria. Las cuestiones son: ¿qué pueden hacer las Instituciones europeas? ¿Cómo actuar ante un Estado cuya deriva le aleja de cumplir los requisitos que en su día se le exigieron para poder adherirse a la UE? ¿Cuáles son esos requisitos? ¿Puede acabar Hungría fuera de la UE, expulsada o por voluntad propia? Vamos a intentar resolver todas estas cuestiones con un repaso de los preceptos recogidos en el Tratado.

En primer lugar, debemos centrarnos en las condiciones que el Tratado de la UE dispone para cualquier ampliación, tal y como está recogido en el art. 49 del Texto, que vincula los requisitos de admisión para cualquier Estado con el respeto y promoción de los valores que se recogen en el art. 2 del mismo Tratado:

<<La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.>> (Art. 2 TUE, versión consolidada).

Es decir, que para ser miembro de la UE  hay que respetar los principios de libertad y democracia, los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como el Estado de Derecho, y tener unas instituciones que los protejan y promuevan. Así mismo, según los criterios acordados en Copenhague en 1993, se exige una economía de mercado en funcionamiento y la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unión, así como la capacidad de asumir las obligaciones y suscribir los objetivos de la unión política, económica y monetaria. Éste es básicamente el consenso sobre ampliación que aún rige en el Consejo.

En cuanto al procedimiento de adhesión, también recogido en el art. 49 del TUE, se establece que el país en cuestión debe “solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría absoluta de los miembros que lo componen”.

¿Qué ocurre cuándo un país incumple los preceptos del artículo 2 del TUE? En este sentido, el art. 7 del Tratado prevé la posibilidad no sólo de dirigir recomendaciones a un Estado miembro, sino también de imponer sanciones, incluida la suspensión del derecho de voto en el Consejo, anta “la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones”. Es el Consejo el que decide en última instancia sobre las sanciones, a propuesta motivada de la Comisión, el Parlamento Europeo o de un tercio de los propios Estados miembros.

En definitiva, vemos que hay recursos para “presionar” sobre el comportamiento antidemocrático de un Estado miembro sancionando sobre derechos que ese Estado ha adquirido como firmante del Tratado. Pero en ningún caso ello supone una alteración o suspensión de las obligaciones de dicho país como miembro de la UE. Tampoco los Tratados citan la posibilidad de expulsión de un miembro, pero, tras la reforma operada en Liboa, sí que se recoge la retirada voluntaria de un Estado de la UE (art. 50 TUE), siempre de conformidad con sus normas constitucionales internas (caso de consulta popular, por ejemplo).

Otro apartado importante del Tratado que afecta a los aspectos que incluye la nueva legislación húngara es que entrarían también en contradicción con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, derechos cuya protección se refuerza  con el reconocimiento de dicho Texto en el art. 6 del nuevo TUE. La carta se eleva con el mismo valor jurídico que los Tratados y se convierte de este modo en un documento jurídicamente vinculante y, con ello, en un auténtico ““bill of rights” para los ciudadanos europeos, incluidos los húngaros, que se verían privados de ellos por una legislación nacional que entra con contradicción con la comunitaria.

La clave estará en la maltrecha economía húngara 

Hemos visto que las instituciones europeas tienen la base legal suficiente para tomar las medidas que sean necesarias para frenar la deriva democrática de un Estado dentro la UE. Y la Comisión ya ha avisado que tiene intención de hacerlo. Por su parte, a los eurodiputados también les preocupan las reformas llevadas a cabo en Hungría. El asunto, en concreto, será examinado por la Comisión de Libertades  (LIBE) del Parlamento Europeo. La clave, tal y como explican los propios parlamentarios en este vídeo, puede estar en las sanciones a las que se enfrenta Hungría por no cumplir el pacto de estabilidad por su excesivo déficit y en la necesidad de recibir una inyección de dinero europeo para  salir de su nefasta situación financiera. Veremos si los apuros económicos sirven al menos para meter en cintura al Gobierno de Orban. Hay mucho en juego: nada menos que los pilares fundamentales sobre los que se asienta la unidad y la cooperación europea.


Partidos políticos europeos, democracia y participación

Hemiciclo del Parlamento Europeo en Estrasburgo © Parlement Européen © Architecte

¿Qué es un partido político “europeo”? Responder a esta pregunta implica algo más que conocer las condiciones jurídicas, políticas y relativas a la financiación que recoge el que hasta ahora es el único marco legal sobre la cuestión: el Reglamento de 2004. Implica algo más porque no se trata sólo de conocer las condiciones legales para poder ser reconocido como partido “europeo”, porque en realidad los partidos están en el epicentro de un debate más amplio y de mucho mayor calado y que tiene que ver esencialmente con la democracia europea y con la necesidad de impulsar y facilitar la participación ciudadana. Responder a esta pregunta significa, por tanto, preguntarse muchas otras cosas, como, por ejemplo, qué podrían llegar a ser los partidos “europeos” dentro del entramado institucional comunitario, qué podrían aportar a la democracia europea, como auténticos vehículos que transportan la voluntad popular y canalizadores, junto con la sociedad civil, de la participación y el activismo público ciudadano.

Según el Reglamento que entró en vigor en 2004, por el que se aprobó el estatuto y la financiación de los partidos políticos a escala comunitaria, pueden constituirse como partidos políticos europeos todos aquellos que tengan personalidad jurídica en el Estado miembro en el que tienen su sede, así como tener representación en el Parlamento Europeo o en los parlamentos nacionales o regionales como mínimo en una cuarta parte de los Estados miembros y, además, haber obtenido como mínimo un 3% de los votos en las últimas elecciones al Parlamento Europeo en cada uno de dichos Estados miembros. Evidentemente, estos partidos deben respetar los principios de la UE, condición que se exige, como es lógico, a cualquier miembro del club europeo.

El pasado 26 de enero, la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo debatió sobre la posibilidad y la conveniencia de reforzar este marco legal a nivel europeo para dar mayor autenticidad a la condición transnacional de estos partidos, y sin obviar, como decíamos antes, abordar un debate de mucho mayor calado: la democracia europea y la participación ciudadana a escala europea.

Es evidente que los partidos políticos han sido tradicionalmente un vehículo esencial de la participación ciudadana y del activismo político y social ciudadano, pero no es menos evidente que el declive de los partidos a nivel nacional y la desconfianza de la ciudadanía hacia ellos y la política en general, han hecho que los índices de militancia se sitúen en niveles bastante bajos, especialmente entre los jóvenes. Tampoco es menos evidente que la regeneración de la crisis de la democracia debe comenzar con la regeneración de los propios partidos en lo que concierne a su funcionamiento interno y a su forma de autogobernarse. La democracia interna de los partidos es el primer paso para revitalizar la democracia y animar a la participación de la ciudadanía dentro de sus filas.

Guy VERHOFSTADT, líder de la Alianza de los Demócratas y de los Liberales para Europa (ADLE) © European Union 2011 PE-EP

La democracia europea tiene también y de forma esencial, un debate obligatorio en torno a los partidos, al papel que juegan en la toma de decisiones, en la elección del “Gobierno europeo” y en la consecución de un verdadero perfil “transnacional” de la política europea. Mientras los partidos representados en el Parlamento Europeo no puedan, entre otras cosas, presentar candidatos y elegir al presidente de la Comisión Europea, difícilmente la ciudadanía tendrá la sensación de que algo importante se decide en las elecciones al Parlamento Europeo, por mucho que se le explique que el poder legislativo de la Eurocámara ha sido ampliado considerablemente. Eso determina en buena medida la decisión de ir o no a votar, y si tampoco hay listas transnacionales, el carácter “europeo” de la elección se acaba perdiendo en el debate nacional de turno, y el “color” del voto [1], atiende a cuestiones y coyunturas puramente domésticas.

De hecho, la crítica del “déficit democrático” de la UE tiende a relacionar la baja participación en las elecciones al Parlamento Europeo con la propia naturaleza y características que tienen estos comicios. Ya en las primeras elecciones al Parlamento Europeo, un famoso ensayo las calificó como  “second-order national elections” [2], es decir, unas elecciones determinadas por la agenda política nacional y una suerte de examen a medio-plazo para el partido nacional en el poder. En realidad, en la elección de “primer orden” (la nacional) hay mucho más en juego, mientras que en el “segundo orden” no existe la expectativa de que el voto vaya a tener una incidencia en el proceso político europeo, vaya a influir en un reparto de poder o se pueda cambiar un gobierno por otro, sin auténticos partidos transnacionales, sin listas transnacionales, sin liderazgo europeo y sin que el Parlamento Europeo pueda elegir al presidente del Gobierno europeo. Es lo que Weiler y sus colegas [3] definieron como la idea de “to throw the scoundrels out”. La expectativa de alternancia política es esencial en el juego democrático.

El denominado “party deficit” [4] de la Unión Europea es, por tanto, un aspecto esencial para mejorar democracia europea, y se sitúa en el centro de un debate con muchas cosas en juego, la más importante, lo que otorga de verdad salud a cualquier democracia, sea del tamaño que sea: la participación ciudadana.

…………

[1] Sobre la trascendencia del “color político” del voto de los ciudadanos en las elecciones al Parlamento Europeo, véase Del Río Villar, S. (2009). Comunicar, clave para aumentar la participación en las elecciones europeas de 2009: nuevos espacios, proyectos ciudadanos y plan de acción informativa del Parlamento Europeo (2ª Parte) ARI 90/2009, 02/06/2009. Disponible en: http://ec.europa.eu/spain/images/team_europe/articulo_team_europe_rio1.pdf

[2] Reif, K., & Schmitt, H. (1980). Nine second-order elections: a conceptual framework for the analysis of European election results. European Journal of Political Research, 8(1), 3-44.

[3] Weiler, J. H. H., Haltern, U., & Mayer, F. (1995). European democracy and its critique: Five uneasy pieces. Jean Monnet Working Paper No. 1/95.  New York: Jean Monnet Center, NYU School of Law. Disponible en: http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9501ind.html.

[4] Smith, G. (2003). The Decline of Party? En J. Hayward & A. Menon (Eds.), Governing Europe (pp. 179-191). Oxford: Oxford University Press.

¿Es posible una democracia transnacional?

Encarna Hernández

En 1863, Abraham Lincoln, en su famoso “Gettysburg address”, enumera las ya clásicas tres condiciones de la legitimidad democrática: el gobierno “of the people, by the people, for the people” garantiza las ideas democráticas básicas de la “representación”, la “participación” y la “resolución de problemas” acuciantes para cada sociedad. En el caso de la Unión Europea los procesos de toma de decisiones avanzan sin la necesaria referencia a la legitimidad de origen. La ausencia de una identidad colectiva, de un demos europeo, integra así buena parte del cuestionamiento de la democracia comunitaria.

El concepto de “legitimidad política”, asociado de forma esencial a la idea de democracia, se configura como un concepto crítico en la teoría y la práctica política. Ello se debe a que se sitúa en el corazón mismo del requerimiento normativo realizado por un Gobierno, un Estado, o un Poder, que debería ser obedecido o respetado de forma “voluntaria” por el conjunto de los ciudadanos. Se relaciona de este modo con otras nociones clave de la Ciencia política como “poder”, “autoridad”, “derechos”, “obligaciones”, “soberanía”, “Estado”, y un largo etcétera.

Una divergencia fundamental en la aproximación doctrinal del concepto puede establecerse a partir de las visiones “normativa” y “empírica”. Desde un punto de vista normativo, la legitimidad es entendida como cualidad o posesión del Gobierno. En este sentido, los filósofos políticos utilizan la “cualidad” de la legitimidad para identificar los estándares por los cuales un régimen o actividad política deben ser considerados como legítimos. Se trata de una pregunta clásica: “Why should the government be obeyed?” Este enfoque busca detectar aquellas condiciones bajo las cuales la autoridad aparece legitimada, y por las cuales los ciudadanos deberían obedecer. La idea de “consentimiento” es aquí el criterio central que convierte en legítimo a un poder: en ausencia de consentimiento, como defiende Simmons, no existe compulsión moral hacia la obediencia.

La aproximación empírica busca explicar por qué o cuándo el pueblo obedece y respeta un régimen particular de gobierno; es decir: está más centrada en lo que de hecho ocurre que en lo que debería ocurrir. Desde la perspectiva inicial de Max Weber, centrada en las “creencias”, exponentes teóricos más recientes enfocan el estudio de la legitimidad a partir de las actitudes públicas de “apoyo” al sistema político y sus actores como base para el análisis y predicción de la estabilidad del régimen.

El concepto de “legitimidad” evoluciona progresivamente a través de pensadores posteriores a Weber como Lipset, Habermas, Rogowski  o Beetham. El giro fundamental está en el análisis de la legitimidad a partir del concepto de “apoyo político”, y se mide bien en términos racionales/instrumentales, bien en términos afectivos. Ahí están, en este sentido, los estudios de Almond y Verba, así como de D. Easton, a partir de mediados de los sesenta.

El concepto de “legitimación” (y “deslegitimación”), opuesto por la visión empírica a las propiedades estáticas representadas en las nociones de “legitimidad” y “legitimado”, hace referencia a procesos activos dentro de los cuales la legitimidad es creada y mantenida, erosionada o perdida. En este sentido, según  R. Barker, Weber no se refiere en su definición del Estado a la cualidad abstracta de la legitimidad, sino al reclamo, la actividad de “legitimación” que cultivan los gobernantes.

A partir del último tercio del siglo XX, el interés por la cuestión de la legitimidad política atrae sobremanera la atención de historiadores y científicos sociales y políticos. El desplome del Comunismo, la transición política en la Europa del Este y el desarrollo de nuevas formas de gobernanza transnacional –cuyo máximo exponente es la Unión Europea-, plantean la necesidad de replantear las condiciones bajo las cuales los regímenes se legitiman. Surgen así distintos estudios que abarcan la cuestión de la legitimidad en el nuevo contexto, bien bajo un punto de vista normativo , bien bajo la perspectiva empírica, especialmente en el nivel de la política transnacional.

Esta renovada literatura sobre la legitimidad en relación a los nuevos procesos de la política mundial supone una manifiesta ruptura con la teoría democrática de los siglos XIX y XX, que interpreta tradicionalmente el mundo a través del Estado-nación soberano y liberal: una entidad que, como recuerda D. Held, se gobierna a sí misma y que decide sobre su propio futuro.

Sin embargo, uno de los rasgos más notables del ejercicio del poder en las postrimerías del siglo XX es precisamente la tendencia hacia el declive en la capacidad del Estado-nación de ejercer su soberanía. La emergencia de asuntos que transcienden las fronteras nacionales (la regulación de la vida económica, el medio ambiente, la seguridad, etc.) y que son de este modo mejor manejados a nivel internacional o regional, se traduce en lo que Dahl denomina “cambios en la escala de la vida política” susceptibles de provocar una transformación en la democracia.

El debate doctrinal en torno a lo que se denomina “gobernanza global” se centra en buena parte en relación al problema de la legitimidad democrática de los nuevos procesos, organizaciones e instituciones que ejercen el poder en la política mundial. Hasta el punto de que las organizaciones internacionales se presentan, de partida, en palabras de A. Moravcsik, como “normativamente sospechosas”.

Siguiendo a Held, las instituciones y prácticas que integran la gobernanza transnacional suponen una ruptura con los cánones tradicionales que caracterizan a las entidades y procedimientos democráticos: una base popular definida por un sentimiento de “comunidad”; la participación ciudadana en el marco de una unidad democrática bien delimitada; y los mecanismos de responsabilidad –rendición de cuentas- y control sobre los actores políticos. En definitiva, los procesos de poder globales y regionales  trastornan la forma en que la democracia es entendida por la tradición democrática liberal desde el siglo XIX a partir de las ideas de “consentimiento” y “legitimidad.

La gobernanza global puede traducirse así en una fuente de tensiones si se tiene en cuenta que, en ausencia de un sentido denso de identidad colectiva, las minorías difícilmente aceptarán las decisiones de las mayorías. La respuesta a la pregunta de “¿quién es el pueblo?” es vital para clarificar los términos de una democracia que se asienta en una identidad política débil.

Las alusiones a la participación ciudadana, rendición de cuentas, atención al Estado del bienestar y protección de las libertades individuales se conforman, en definitiva, como un cuadro de críticas basadas en los ideales normativos de la democracia, representados a su vez en cuatro tradiciones democráticas: la “libertaria”: las críticas libertaria, pluralista, social democrática y deliberativa.

Pero estas críticas no sólo se reflejan en el debate político, mediático y doctrinal acerca de la legitimidad de la política transnacional. Lo que Weiler, Haltern, y Mayer denominan como la “versión estándar” de la crítica del “déficit democrático” de la Unión Europea se configura igualmente partir de estándares de legitimidad democrática que atienden fundamentalmente, y en primer lugar, a la problemática suscitada a partir de la atribución exclusiva o compartida de funciones de gobierno a la CE/UE: el proceso de la integración europea provoca una redefinición de las fronteras políticas donde se toman las decisiones de la vida pública, a partir de la cual, los canales tradicionales de control político y representación de intereses –los Parlamentos nacionales- y de control jurisdiccional –los tribunales nacionales- se debilitan, sin que el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia ofrezcan una sustitución efectiva.

La legitimidad de la Unión se mide en función de una serie de vectores (“standards”), basados en cinco modelos aportados por los analistas de la democracia europea y que se distribuyen entre: legitimidad indirecta o internacional; legitimidad federal o parlamentaria; legitimidad tecnocrática; legitimidad legal y procedimental; y legitimidad corporativa.

La interpretación de la legitimidad de la UE a partir de la representación de los ciudadanos de forma indirecta en el Consejo y en base a la cooperación intergubernamental está recogida especialmente en los ensayos de A. Moravcsik  y en la sentencia del Tribunal Federal alemán sobre Maastricht.

La visión de la legitimidad federal o parlamentaria, defendida por los comisarios y europarlamentarios europeos y por autores como J. Habermas, apuesta por estructuras representativas que deliberen e incorporen las preferencias, tanto nacionales como transnacionales, apostando para ello por un Parlamento Europeo con amplios poderes y por una Comisión electa erigida en gobierno federal.

Por su parte, la legitimidad tecnocrática, aproximación en la que destaca la figura de G. Majone, define una gobernanza basada en la extensa delegación en instituciones independientes, como único modo de obtener resultados óptimos en forma de políticas eficientes que reparten beneficios a partir de la identificación de necesidades públicas específicas.

Si bien la legitimidad legal de la UE está asegurada a partir de Tratados constitutivos que son signados de forma voluntaria por los Estados miembros, la legitimidad procedimental rellena en buena medida los huecos que deja la actividad de la burocracia. De esta forma, a la idea de control democrático se opone la observancia de ciertos procedimientos formales que tienen que ver con la transparencia o el equilibrio de intereses. En último lugar, la legitimidad corporativa destaca las prácticas que tienen lugar en el seno de la Comisión de cara a identificar a los afectados por sus políticas e incluirlos en su diseño.

Cada uno de los vectores descritos anteriormente se identifican en la teoría de la legitimidad de la UE que aporta F. W. Scharpf, bien en relación a la “legitimidad de origen” (“input”), bien desde el punto de vista de la “legitimidad de resultado” (“output”). Para Scharpf, la legitimidad de los sistemas políticos actuales depende esencialmente de la creencia en y del ejercicio de una “autodeterminación democrática” que garantiza un gobierno “por” el pueblo y “para” el pueblo.

En el primer caso, el objetivo esencial es la justificación del gobierno mayoritario, por lo que se enfatiza la legitimidad de las elecciones políticas que reflejan la “voluntad popular”. Tales elecciones se toman a partir de las auténticas preferencias de los miembros de una comunidad, y la condición para su existencia es la creencia en una identidad colectiva densa. En el segundo caso, la promoción eficaz del bienestar común de la comunidad política a través de la resolución de problemas es lo que garantiza la legitimidad de las elecciones políticas. En definitiva, la primera está basada en la identidad y la segunda en el interés.

Las dos dimensiones de la legitimidad de Scharpf coinciden con las tres condiciones clásicas de la legitimidad democrática establecidas ya en 1863 por Abraham Lincoln en su famoso “Gettysburg address”: el gobierno “of the people, by the people, for the people” garantiza las ideas democráticas básicas de la “representación”, la “participación” y la “resolución de problemas” acuciantes para cada sociedad. En el caso de la Unión Europea los procesos de toma de decisiones avanzan sin la necesaria referencia a la legitimidad de origen. La ausencia de una identidad colectiva, de un demos europeo, integra así buena parte del cuestionamiento de la democracia comunitaria.

El principio de subsidiariedad: la evolución de una fórmula magistral

ENCARNA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

La reforma de los Tratados operada en Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía la malograda Constitución europea. Uno de los principales argumentos que utiliza la crítica del “déficit democrático” de la Unión es precisamente la nula capacidad de control que tienen las asambleas nacionales y regionales elegidas sobre las decisiones que se toman en Bruselas. En esta línea, Lisboa determina una contribución más activa de los Parlamentos Nacionales al buen funcionamiento de la Unión (art. 12 TUE ), previendo, además, su control al respeto de la subsidiariedad a través del denominado “sistema de alerta temprana”, recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

¿El secreto del éxito?
¿El secreto del éxito?

Hablamos de un concepto, el de subsidiariedad, que ya está plenamente integrado en el acquis comunitario, pero que en su momento fue una de las aportaciones más trascendentes del Tratado de la Unión Europea de cara a forjar un mayor control democrático en la actividad de la UE. Aunque no es en el Tratado de Maastricht el primer texto donde encontramos un concepto que tampoco tiene su origen en el lenguaje comunitario ni en su tradición legal.

Desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993, el principio de subsidiariedad se convierte en la norma general a la que se somete el ejercicio de las competencias por parte de la UE. El TUE asciende así a rango constitucional un principio que está ya en la base de los Tratados fundacionales de París y Roma, incluyéndolo ahora de forma expresa, y elevándolo definitivamente al nivel de los principios de la Comunidad.

El concepto aparece por primera vez en un texto oficial de las Comunidades Europeas en 1975, en un Informe de la Comisión sobre la Unión Europea. El citado texto alude a la subsidiarité como el principio de acuerdo con el cual la Unión adoptará responsabilidades sólo en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros no sean capaces de actuar eficientemente de forma separada. La noción de subsidiariedad aparece ya aquí ligada a los ámbitos de competencia concurrente (o compartida) (Commission of the European Communities, 1975).

El 14 de febrero de 1984, el Parlamento Europeo aprueba una Resolución sobre el Proyecto de Tratado por el que se establece la Unión Europea (“Proyecto Spinelli”). El principio de subsidiariedad se incorpora en el artículo 12, apartado segundo, dentro de los ámbitos de acción de competencia concurrente conferidos por el Tratado a la Unión, en los que los Estados miembros actuarán mientras la Comunidad no ejerza su competencia legislativa.

El AUE introduce por primera vez en un Tratado la subsidiariedad, aunque de forma restringida a la política medioambiental (art. 130R, apartado 4). Es finalmente en Maastricht cuando se toma la decisión de incluir el principio de forma generalizada al conjunto de las competencias comunitarias compartidas, otorgándole de este modo un peso jurídicamente vinculante. En este sentido se expresa el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en junio de 1992, cuando hace referencia a la integración de este principio “as a new legally binding ground rule in the Treaty (…).” (European Council, 1992).

Más allá de que se le reconozca una repercusión legal, lo cierto es que la trascendencia principalmente política de la subsidiariedad es ampliamente reconocida. Para la Comisión, implica la aplicación del principio de “good sense” en el ejercicio de las competencias por parte de las instituciones comunitarias, además de relacionarse estrechamente con los objetivos de mayor control democrático y mayor transparencia en la actividad de la Unión. (Commission of the European Communities, 1992).

En cualquier caso, con la incorporación al TUE del principio de subsidiariedad se explicita un principio central en toda constitución de tipo federal en lo referente a la forma de regulación del ejercicio de competencias entre las distintas unidades que componen la unión. Como recuerda Habermas, la subsidiariedad se configura como el “principio fundacional que completa las necesidades de las unidades diversas y territorialmente distintas que integran una federación.” (Habermas, 2001: 22).

En realidad, la tradición legal de la que deriva el concepto de subsidiariedad es el Derecho canónico católico, y en su momento se aplica para, con dudosa eficacia, impedir la centralización del poder en la Iglesia Romana (Siedentop, 2000/2001: 34). Como recoge The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism, el principio de subsidiariedad se define como “la moderna enseñanza social católica”, la cual, según el Papa Pío XI, quién la articula inicialmente en Quadragesimo Anno (1931), se basa en la máxima “de que las mejores instituciones para responder a una determinada tarea social son las más próximas a ella.” (McBrien, 1995: 1227).

Este principio del deber de adoptar las decisiones en el nivel más próximo al ciudadano se recoge en el Preámbulo y en los artículos A y B del TUE (arts. 1 y 2 v.c.), cuando se hace referencia al establecimiento de “una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos.” (art. A TUE). De ello se deduce que la estructura federal debe actuar a modo de “ultimo recurso” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 119), siempre en respeto del principio de subsidiariedad.

Así, el artículo 3B del TUE (art. 5 TCE v.c.), en su párrafo segundo, precisa que el principio de subsidiariedad regula el ejercicio de las competencias compartidas (no exclusivas), ámbitos en los que la Comunidad sólo actuará si los objetivos pueden lograrse mejor a escala comunitaria que a nivel nacional, “debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.”

Tal párrafo segundo contiene, para la Comisión (Commission of the European Communities, 1992), una de las dos dimensiones que integran el concepto de subsidiariedad: la “necesidad” de acción. La otra dimensión legal la componte la “intensidad”, o lo que es lo mismo, la “proporcionalidad” de la acción que se lleva a cabo.

La Unión no sólo debe intervenir con carácter subsidiario en relación a las competencias compartidas, sino que también debe ajustarse con carácter general y en el ejercicio de toda clase de competencias al principio de proporcionalidad. El párrafo tercero del artículo 3B especifica que “ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado.”

Es decir: antes de adoptar una reglamentación a nivel comunitario hay que plantearse la naturaleza e intensidad de tal medida (Borchardt, 2000: 29). Se explicita así el principio de proporcionalidad, que hasta el TUE se limita a ser un concepto aportado por la jurisprudencia del TJCE, y en relación a la protección de los operadores económicos (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 121; Borchardt, 2000: 29).

Fuera del marco legal del artículo 3B, otra noción que afecta al ejercicio de las competencias comunitarias se refiere al principio de suficiencia de medios, el cual dispone que “la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas.” (art. F.3 TUE; art. 6.4 de la v.c.).

Para V. Constantinesco, el nivel de popularidad y polémica que alcanza el principio de subsidiariedad desde su incorporación al TUE se debe a su ambigüedad: responde tanto al temor a la pérdida de soberanía nacional por la extensión de las competencias de la Unión, como a la expectativa de un incremento legítimo de los ámbitos competencia comunitarios (Constantinesco, 1991: 440).

En efecto, en la subsidiariedad, tal y como está definida en el TUE, se detecta tanto una “vertiente positiva” –como motor para extender las competencias de la UE, en pos de una intervención comunitaria cuando los fines y objetivos de la acción se puedan alcanzar mejor a nivel europeo- y una “vertiente negativa” o “lectura restrictiva” del principio –interpretando que la Unión debe abstenerse de actuar si los objetivos de la acción son alcanzados suficientemente por los Estados- (Borchardt, 2000: 29).

Para Louis, si se concibe de cara a un “ejercicio óptimo de las competencias y con un espíritu de cooperación y solidaridad entre los distintos niveles de poderes”, el resultado es un principio inherente a toda constitución federal, más que una noción “ofensiva” hacia las competencias de la Unión (Louis, 1979/1995: 106).

Para algunos académicos, el principio de subsidiaridad responde al recelo hacia un modelo de integración europea que se construya sobre la centralización del poder[1]. Según L. Siedentop, la adopción de la subsidiariedad se plantea de forma precipitada entre los líderes europeos, obligados por el temor popular a un Estado centralizado en Bruselas y el debilitamiento del control democrático (Siedentop, 2000/2001: 34). Según G. Majone, hay una clara tendencia hacia formas descentralizadas de gobierno, sobre todo desde Maastricht, donde se realiza una nueva definición de competencias que, de hecho, limita su ejercicio por parte de las instituciones de la Comunidad. Para el citado autor, la subsidiariedad supone la anulación de un concepto de CE que “ensancha sin cesar los límites de su propia competencia (…) alejándose del modelo clásico de apropiación que implicaba la transferencia de una competencia exclusiva a sus manos” (Majone, 2002: 333).

En definitiva, el principio de subsidiariedad se revela como un arreglo precario que provoca una profunda polémica entre aquellos que lo ven como un freno al Gran Estado centralizado europeo y aquellos que lo interpretan como un legítimo y democrático punto de partida para una ampliación de las competencias de la Unión. Al fin y al cabo, el compromiso alcanzado en Maastricht sobre la subsidiariedad es un claro exponente de lo que se denomina “ambivalent agreement” (Magnette, 2003: 7); es decir, un acuerdo concreto, sobre mínimos, basado en preferencias y creencias distintas que se anulan unas a otras (Elster, 1998).

Precisamente por esta razón, la clarificación del reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros, y una interpretación más nítida de su aplicación, es decir, del principio de subsidiariedad, es una de las cuestiones principales que centra el debate sobre el “futuro de Europa” en el proceso constituyente iniciado en 2001.

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento– y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado, establece que la Comisión deberá remitir sus proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, motivándolos en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; a partir de entonces, los Parlamentos tienen un plazo de seis semanas (se amplía a ocho semanas en Lisboa) para emitir un dictamen motivado que exponga las razones por las que la propuesta de la Comisión vulnera el principio de subsidiariedad; cuando los dictámenes motivados que se remitan representen al menos un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales –cada Parlamento dispone de dos votos-, la Comisión está obligada a volver a estudiar su propuesta.

El citado Protocolo, junto con otro relativo al cometido de los Parlamentos nacionales en el proceso decisorio, responde al requerimiento de Niza y Laeken de clarificar su función en la estructura comunitaria, y redunda en el reclamo de un mayor control democrático de la toma de decisiones dentro de la Unión.

Como decía al comienzo, Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía el texto constitucional. También lo es de la evolución del concepto de subsidiariedad a lo largo y ancho del acquis legal de las Comunidades y de la UE. También es un concepto fundamental desde el que abordar el debate sobre el “déficit democrático”. Cuestión amplia, compleja y profunda donde las haya. Lo dejamos, si os parece, para otra ocasión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Commission of the European Communities. (1975). Report on European Union. (Bull. EC Suppl. N.º 5/75).

Commission of the European Communities. (1992). The principle of subsidiarity. Brussels, 27.10.1992. (SEC(92) 1990 final).

Elster, J. (1998). Deliberation and Constitution-Making. En J. Elster (Ed.), Deliberative Democracy (pp. 97-122). Cambridge: Cambridge University Press.

European Council. (1992). Conclusions of the Presidency, Lisbon, 26-27 June 1992 (Bull. EC 6-1992).

European Parliament. (1984). Resolution on the Draft Treaty establishing the European Union. (OJEC C 77, 19.03.1984, p. 53).

Habermas, J. (2001). ¿Por qué Europa necesita una constitución? New Left Review (edición española), No. 11, 5-25.

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. (Trabajo original publicado en 1979).

Magnette, P. (2003). Does the process really matter? Some reflections on the “legitimating effect” of the European Convention. CES Working Paper Series #102. Cambridge, MA: Center for European Studies, Harvard University. Obtenido el 09.12.2006 desde http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Magnette2.pdf.

Majone, G. (2002). Evolución de las políticas e instituciones regulatorias en la Unión Europea. Foro Internacional, XLII(2), 331-349.

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.

McBrien, R. P. (Ed.) (1995). The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism. New York: HarperCollins.

Siedentop, L. (2001). La democracia en Europa (A. Resines Rodríguez & H. Bevia Villalba, Trads.). Madrid: Siglo Veintiuno. (Trabajo original publicado en 2000).

Nota: Artículo reproducido en la Web de CELARE (Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa).

[1] La Comisión Europea se refiere al citado temor en su Informe sobre la Unión Europea de 1975: “No more than the the existing Communities have done so, European Union is not to give birth to a centralizing super-state. Consequently, and in accordance with the ‘principe de subsidiarité’, the Union will be given responsibility only for those matters which the Member States are no longer capable of dealing with efficiently.” (Commission of the European Communities, 1975).