¿Es posible una democracia transnacional?

Encarna Hernández

En 1863, Abraham Lincoln, en su famoso “Gettysburg address”, enumera las ya clásicas tres condiciones de la legitimidad democrática: el gobierno “of the people, by the people, for the people” garantiza las ideas democráticas básicas de la “representación”, la “participación” y la “resolución de problemas” acuciantes para cada sociedad. En el caso de la Unión Europea los procesos de toma de decisiones avanzan sin la necesaria referencia a la legitimidad de origen. La ausencia de una identidad colectiva, de un demos europeo, integra así buena parte del cuestionamiento de la democracia comunitaria.

El concepto de “legitimidad política”, asociado de forma esencial a la idea de democracia, se configura como un concepto crítico en la teoría y la práctica política. Ello se debe a que se sitúa en el corazón mismo del requerimiento normativo realizado por un Gobierno, un Estado, o un Poder, que debería ser obedecido o respetado de forma “voluntaria” por el conjunto de los ciudadanos. Se relaciona de este modo con otras nociones clave de la Ciencia política como “poder”, “autoridad”, “derechos”, “obligaciones”, “soberanía”, “Estado”, y un largo etcétera.

Una divergencia fundamental en la aproximación doctrinal del concepto puede establecerse a partir de las visiones “normativa” y “empírica”. Desde un punto de vista normativo, la legitimidad es entendida como cualidad o posesión del Gobierno. En este sentido, los filósofos políticos utilizan la “cualidad” de la legitimidad para identificar los estándares por los cuales un régimen o actividad política deben ser considerados como legítimos. Se trata de una pregunta clásica: “Why should the government be obeyed?” Este enfoque busca detectar aquellas condiciones bajo las cuales la autoridad aparece legitimada, y por las cuales los ciudadanos deberían obedecer. La idea de “consentimiento” es aquí el criterio central que convierte en legítimo a un poder: en ausencia de consentimiento, como defiende Simmons, no existe compulsión moral hacia la obediencia.

La aproximación empírica busca explicar por qué o cuándo el pueblo obedece y respeta un régimen particular de gobierno; es decir: está más centrada en lo que de hecho ocurre que en lo que debería ocurrir. Desde la perspectiva inicial de Max Weber, centrada en las “creencias”, exponentes teóricos más recientes enfocan el estudio de la legitimidad a partir de las actitudes públicas de “apoyo” al sistema político y sus actores como base para el análisis y predicción de la estabilidad del régimen.

El concepto de “legitimidad” evoluciona progresivamente a través de pensadores posteriores a Weber como Lipset, Habermas, Rogowski  o Beetham. El giro fundamental está en el análisis de la legitimidad a partir del concepto de “apoyo político”, y se mide bien en términos racionales/instrumentales, bien en términos afectivos. Ahí están, en este sentido, los estudios de Almond y Verba, así como de D. Easton, a partir de mediados de los sesenta.

El concepto de “legitimación” (y “deslegitimación”), opuesto por la visión empírica a las propiedades estáticas representadas en las nociones de “legitimidad” y “legitimado”, hace referencia a procesos activos dentro de los cuales la legitimidad es creada y mantenida, erosionada o perdida. En este sentido, según  R. Barker, Weber no se refiere en su definición del Estado a la cualidad abstracta de la legitimidad, sino al reclamo, la actividad de “legitimación” que cultivan los gobernantes.

A partir del último tercio del siglo XX, el interés por la cuestión de la legitimidad política atrae sobremanera la atención de historiadores y científicos sociales y políticos. El desplome del Comunismo, la transición política en la Europa del Este y el desarrollo de nuevas formas de gobernanza transnacional –cuyo máximo exponente es la Unión Europea-, plantean la necesidad de replantear las condiciones bajo las cuales los regímenes se legitiman. Surgen así distintos estudios que abarcan la cuestión de la legitimidad en el nuevo contexto, bien bajo un punto de vista normativo , bien bajo la perspectiva empírica, especialmente en el nivel de la política transnacional.

Esta renovada literatura sobre la legitimidad en relación a los nuevos procesos de la política mundial supone una manifiesta ruptura con la teoría democrática de los siglos XIX y XX, que interpreta tradicionalmente el mundo a través del Estado-nación soberano y liberal: una entidad que, como recuerda D. Held, se gobierna a sí misma y que decide sobre su propio futuro.

Sin embargo, uno de los rasgos más notables del ejercicio del poder en las postrimerías del siglo XX es precisamente la tendencia hacia el declive en la capacidad del Estado-nación de ejercer su soberanía. La emergencia de asuntos que transcienden las fronteras nacionales (la regulación de la vida económica, el medio ambiente, la seguridad, etc.) y que son de este modo mejor manejados a nivel internacional o regional, se traduce en lo que Dahl denomina “cambios en la escala de la vida política” susceptibles de provocar una transformación en la democracia.

El debate doctrinal en torno a lo que se denomina “gobernanza global” se centra en buena parte en relación al problema de la legitimidad democrática de los nuevos procesos, organizaciones e instituciones que ejercen el poder en la política mundial. Hasta el punto de que las organizaciones internacionales se presentan, de partida, en palabras de A. Moravcsik, como “normativamente sospechosas”.

Siguiendo a Held, las instituciones y prácticas que integran la gobernanza transnacional suponen una ruptura con los cánones tradicionales que caracterizan a las entidades y procedimientos democráticos: una base popular definida por un sentimiento de “comunidad”; la participación ciudadana en el marco de una unidad democrática bien delimitada; y los mecanismos de responsabilidad –rendición de cuentas- y control sobre los actores políticos. En definitiva, los procesos de poder globales y regionales  trastornan la forma en que la democracia es entendida por la tradición democrática liberal desde el siglo XIX a partir de las ideas de “consentimiento” y “legitimidad.

La gobernanza global puede traducirse así en una fuente de tensiones si se tiene en cuenta que, en ausencia de un sentido denso de identidad colectiva, las minorías difícilmente aceptarán las decisiones de las mayorías. La respuesta a la pregunta de “¿quién es el pueblo?” es vital para clarificar los términos de una democracia que se asienta en una identidad política débil.

Las alusiones a la participación ciudadana, rendición de cuentas, atención al Estado del bienestar y protección de las libertades individuales se conforman, en definitiva, como un cuadro de críticas basadas en los ideales normativos de la democracia, representados a su vez en cuatro tradiciones democráticas: la “libertaria”: las críticas libertaria, pluralista, social democrática y deliberativa.

Pero estas críticas no sólo se reflejan en el debate político, mediático y doctrinal acerca de la legitimidad de la política transnacional. Lo que Weiler, Haltern, y Mayer denominan como la “versión estándar” de la crítica del “déficit democrático” de la Unión Europea se configura igualmente partir de estándares de legitimidad democrática que atienden fundamentalmente, y en primer lugar, a la problemática suscitada a partir de la atribución exclusiva o compartida de funciones de gobierno a la CE/UE: el proceso de la integración europea provoca una redefinición de las fronteras políticas donde se toman las decisiones de la vida pública, a partir de la cual, los canales tradicionales de control político y representación de intereses –los Parlamentos nacionales- y de control jurisdiccional –los tribunales nacionales- se debilitan, sin que el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia ofrezcan una sustitución efectiva.

La legitimidad de la Unión se mide en función de una serie de vectores (“standards”), basados en cinco modelos aportados por los analistas de la democracia europea y que se distribuyen entre: legitimidad indirecta o internacional; legitimidad federal o parlamentaria; legitimidad tecnocrática; legitimidad legal y procedimental; y legitimidad corporativa.

La interpretación de la legitimidad de la UE a partir de la representación de los ciudadanos de forma indirecta en el Consejo y en base a la cooperación intergubernamental está recogida especialmente en los ensayos de A. Moravcsik  y en la sentencia del Tribunal Federal alemán sobre Maastricht.

La visión de la legitimidad federal o parlamentaria, defendida por los comisarios y europarlamentarios europeos y por autores como J. Habermas, apuesta por estructuras representativas que deliberen e incorporen las preferencias, tanto nacionales como transnacionales, apostando para ello por un Parlamento Europeo con amplios poderes y por una Comisión electa erigida en gobierno federal.

Por su parte, la legitimidad tecnocrática, aproximación en la que destaca la figura de G. Majone, define una gobernanza basada en la extensa delegación en instituciones independientes, como único modo de obtener resultados óptimos en forma de políticas eficientes que reparten beneficios a partir de la identificación de necesidades públicas específicas.

Si bien la legitimidad legal de la UE está asegurada a partir de Tratados constitutivos que son signados de forma voluntaria por los Estados miembros, la legitimidad procedimental rellena en buena medida los huecos que deja la actividad de la burocracia. De esta forma, a la idea de control democrático se opone la observancia de ciertos procedimientos formales que tienen que ver con la transparencia o el equilibrio de intereses. En último lugar, la legitimidad corporativa destaca las prácticas que tienen lugar en el seno de la Comisión de cara a identificar a los afectados por sus políticas e incluirlos en su diseño.

Cada uno de los vectores descritos anteriormente se identifican en la teoría de la legitimidad de la UE que aporta F. W. Scharpf, bien en relación a la “legitimidad de origen” (“input”), bien desde el punto de vista de la “legitimidad de resultado” (“output”). Para Scharpf, la legitimidad de los sistemas políticos actuales depende esencialmente de la creencia en y del ejercicio de una “autodeterminación democrática” que garantiza un gobierno “por” el pueblo y “para” el pueblo.

En el primer caso, el objetivo esencial es la justificación del gobierno mayoritario, por lo que se enfatiza la legitimidad de las elecciones políticas que reflejan la “voluntad popular”. Tales elecciones se toman a partir de las auténticas preferencias de los miembros de una comunidad, y la condición para su existencia es la creencia en una identidad colectiva densa. En el segundo caso, la promoción eficaz del bienestar común de la comunidad política a través de la resolución de problemas es lo que garantiza la legitimidad de las elecciones políticas. En definitiva, la primera está basada en la identidad y la segunda en el interés.

Las dos dimensiones de la legitimidad de Scharpf coinciden con las tres condiciones clásicas de la legitimidad democrática establecidas ya en 1863 por Abraham Lincoln en su famoso “Gettysburg address”: el gobierno “of the people, by the people, for the people” garantiza las ideas democráticas básicas de la “representación”, la “participación” y la “resolución de problemas” acuciantes para cada sociedad. En el caso de la Unión Europea los procesos de toma de decisiones avanzan sin la necesaria referencia a la legitimidad de origen. La ausencia de una identidad colectiva, de un demos europeo, integra así buena parte del cuestionamiento de la democracia comunitaria.

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7 thoughts on “¿Es posible una democracia transnacional?

  1. Ya sabes, Encarna, que se ha repetido en muchas ocasiones que la UE es una organización “sui generis” y que no tiene que imitar a EEUU.
    Particularmente, preferiría que importaramos menos basura americana, que aprendiéramos de ellos lo mejor de su sistema y que los principios de Lincoln nos sirvieran de guía. Saludos: emilio

  2. bueno, emilio, los principios de lincoln habría que plasmarlos, pero con una reforma institución ¿elegiremos algún día al presidente de la Comisión, o al presidente del Consejo? Saludos.

  3. Yo creo que es mejor si tomamos algunos elementos del sistema francés, Un presidente de la Unión y un presidente de la Comisión, uno elegido por los ciudadanos, y otro por el parlamento. Ambas son fuentes de legitimidad, pero mientras él que es elegido por una mayoría, sólo acaba representando a esa mayoria, él que es elegido por un parlamento sin una mayoría clara, representa a diferentes grupos y es elegido sobre la base del consenso.

  4. Yo creo que se llegará a eso. Lo que no sabría decirte es cuando. Me parece que depende un poco de las circunstancias: ojalá no haya que pasar por una crisis todavía peor que ésta para que Sarko, Merkel y cía llegaran a la conclusión de que es necesaria una reforma institucional!
    En cuanto a lo que dice Jorge uno elegido por los ciudadanos…) me parece bien, pero doctores tiene la iglesia!

    • Ojalá llegue ese día, emilio y jorge, no sé si servirá para mejorar las cosas, que la UE funcione mejor, o que los ciudadanos la vean más cercana, pero no hay otra solución mejor, al menos yo no la veo. Saludos.

  5. Excelente analisis, Encarna, que da de lleno en la diana. Llevamos mucho tiempo construyendo una catedral sin columnas, un avion sin motor (y no me refiero a un planeador), haciendo y deshaciendo de manera muy compleja. La excusa del “sui generis” y de que “no queremos ser como los yankees”, solo esconde el miedo irracional de muchos politicos y observadores europeos a la hora de ceder su soberania, identidad y control para construir ese demos realmente europeo, que viva una identidad del todo nueva. El tiempo se nos va de las manos y queda aun mucho por hacer si queremos defender nuestros valores frente a los nuevos jugadores (China, Rusia, India, Brasil, Iran) que cada vez son mas fuertes, en un mundo en el que no se nos va a regalar nada de nada por ser europeos. Hay que ponerse las pilas para ser competitivos como UE en muchos campos (economico, politica exterior y defensa, etc). Nuestros politicos se llenan la boca de “europeismo” vacio de contenido y siguen poniendole palos a la rueda de la bicicleta. Los que deben componer el demos europeo se estan cansando y se sienten muy lejanos, mientras ven a politicos profesionales eternos en cada foto de turno. Hacen falta mas visionarios, mas Lincolns y menos Zapateros, Sarkozys, Merkels, Berlusconis, etc. Cada uno mirando a su ombligo, y la casa (la de la UE) sin barrer. Animo, Encarna, gente como tu nos da esperanzas de mejorar las cosas. Un abrazo, Alvaro

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