La supranacionalidad: el elemento sui generis de la integración europea

Encarna Hernández

El nacimiento de las Comunidades Europeas, allá por los años cincuenta, introduce en el vocabulario jurídico y político una nueva noción, la de “supranacionalidad”: algunos ven en ella una categoría jurídica sui generis, otros el resultado de la voluntad política dentro de una fase de evolución de las relaciones internacionales y, más aún, una mera técnica de carácter administrativo, sin valor político, pero que, por encima de todo, define un conjunto de características que imprimen a las Comunidades Europeas un carácter original que las distingue definitivamente del resto de organizaciones internacionales.

La supranacionalidad: ¿categoría jurídica sui generis?

Con la firma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), en París, el 18 de abril de 1951, comienza la andadura de la Europa de los Seis, la “pequeña Europa”, de carácter “supranacional”, un concepto este último que aparece por primera vez en la CECA en un Tratado internacional entrado en vigor (art. 9[1])

Por primera vez, un grupo de Estados, en el contexto de sus relaciones exteriores, ceden ciertas competencias soberanas a un órgano de nuevo cuño: la Alta Autoridad de la CECA (arts. 8 a 19 TCECA), institución de carácter ejecutivo y compuesta por personalidades independientes nombradas por los gobiernos nacionales, encargada de asegurar la consecución de los objetivos previstos en el Tratado y de actuar en el interés general de la Comunidad, y dotada de poder de decisión obligatoria, tanto de carácter normativo como administrativo, decisiones que adopta a través del procedimiento mayoritario. Se configura de este modo como la máxima Institución política de la Comunidad y como su órgano técnico supremo.

Es por las características anteriormente citadas que en la Alta Autoridad se concentra esencialmente el carácter federal y supranacional de la CECA, dentro de un marco institucional que se configura ya a grandes rasgos como el que se conoce en nuestros días: el control político de la Alta Autoridad –germen de la actual Comisión- se encomienda a una Asamblea Común (arts. 20-25 TCECA), con capacidad para censurar la actividad del órgano ejecutivo pero sin poder legislativo; un Consejo Especial de Ministros (arts. 26-30 TCECA), órgano de naturaleza intergubernamental, compuesto por los representantes de los Estados miembros y cuya misión es garantizar una acción armoniosa de la Alta Autoridad en relación con los gobiernos nacionales; y un Tribunal de Justicia (arts. 31-45 TCECA), encargado de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado y los actos derivados de éste.

Desde el nacimiento de la primera de las Comunidades Europeas, la delimitación de su naturaleza jurídica y política en torno al concepto de “supranacionalidad[2]” ocupa buena parte de los esfuerzos de juristas, científicos políticos e incluso personalidades políticas, en especial los propios “padres fundadores” de la idea comunitaria.

Desde el punto de vista jurídico, P. Reuter examina en un pionero ensayo los tres caracteres fundamentales que definen a la CECA como “órgano supranacional”: en primer lugar, su independencia de los gobiernos nacionales de los Estados miembros; en segundo lugar, la transferencia de competencias al nuevo órgano común; por último, la Comunidad se define por la existencia de relaciones directas entre las instituciones comunitarias y los particulares (Reuter, 1953).

En la misma línea, G. Héraud cita cuatro condiciones acumulativas que son la esencia de la “supranacionalidad”: la existencia de un mecanismo autónomo para la toma de decisiones; facultad de decisión libre de injerencias estatales; poder para desarrollar una dinámica jurídica, un continuo orden jurídico; y, en última instancia, una limitación efectiva de las competencias estatales (Héraud, 1963-1964).

Desde el punto de vista político, E. B. Haas aborda el estudio de la “supranacionalidad” a partir de examinar las instituciones, poderes, limitaciones, capacidad de toma de decisiones y características ejecutivas de la CECA, en el campo analítico definido por los arquetipos de “federación” y “organización internacional”, para concluir que la “supranacionalidad”, en términos estructurales, se define como: “(…) the existence of governmental authorities closer to the archetype of federation than any past international organisation, but not yet identical with it.” (Haas, 1958: 59).

Sin lugar a dudas, la cuestión del carácter federal de la CECA atrae la atención de la doctrina desde su nacimiento. Buena parte de los juristas que participan en la elaboración del Tratado de la CECA coinciden en que el nuevo órgano supranacional disfruta de una cesión de poderes por parte de los Estados miembros mucho mayor que en cualquier otra organización internacional, pero, en todo caso, menor que el cedido a un gobierno federal (Haas, 1958). En este sentido, R. Schuman coloca la “supranacionalidad” a “igual distancia” entre una organización internacional y una federación (Schuman, 1953).

La organización “internacional” clásica, la institución “supranacional” y la “federación” se sitúan en esferas muy diferentes en lo que se refiere al grado de integración-subordinación de las soberanías y a la propia naturaleza política soberana del poder material que las cubre o coordina. G. Héraud distingue así entre: lo “inter-estatal”, como orden de “soberanías coordinadas” a las que no se superpone ningún poder material; lo “supranacional”, que define un orden de soberanías “normativamente subordinadas” a un órgano sin potencia; y lo “federal”, potencia pública de “soberanías integradas” sobre las que se reconstruye, en una esfera dominante, una soberanía política intacta.

Como señala F. Rosenstiel, la denominada “supranacionalidad” de la CECA no pasa de ser una “afirmación de intención”; una supranacionalidad “prospectiva”, dado su carácter esencialmente administrativo, a diferencia de la “afirmación de poder” que supone la supranacionalidad “efectiva” de la federación: sólo esta última, y en cualquier caso el Estado, ya sea unitario o federal, puede contener en sí “la unidad de voluntad política característica de lo soberano.”

¿Cuál es, entonces, la verdadera naturaleza política de la CECA? Para Rosenstiel, no cabe duda que se aproxima más al esquema “inter-estatal” de la confederación, donde la autoridad central se subordina a los gobiernos de los Estados miembros. Por su parte, Haas la define como una organización de naturaleza “híbrida”, como una federación “corta” o “limitada”: para empezar, porque está obligada a actuar dentro del marco establecido por una conferencia internacional; porque, además, la división de poderes de tipo “federal” entre el órgano ejecutivo, legislativo y judicial no aparece clara[3]; y, en último término, porque la división de funciones o competencias pesa a favor de los Estados miembros, de igual forma que permanecen límites sobre la capacidad para implementar decisiones y para expandir el alcance del sistema de forma independiente.

En lo que respecta a este último aspecto, no cabe duda que la definición de las Comunidades Europeas supranacionales con el calificativo de “federaciones funcionales” responde a un equívoco que deriva de la correlación entre lo “funcional” y lo “parcial”: la CECA, y las otras dos Comunidades Europeas, gozan de atribuciones de poderes delimitadas y precisas, no ilimitadas o generales (Rosenstiel, 1962/1967).

Los distintos estudiosos de la “supranacionalidad” coinciden en líneas generales en la enumeración de una serie de condiciones que integran el concepto, aunque poniendo el acento sobre unas u otras características. En un magnífico ensayo de síntesis, Iglesias Buhigues recapitula las coincidencias dentro de la doctrina, recogiendo una serie de condiciones que, reunidas en un órgano, facultan el calificativo de “supranacional”: la atribución de competencias exclusivas a la Comunidad; la existencia de órganos principales independientes, que no representen a ningún Estado miembro; la toma de decisiones por mayoría; decisiones jurídicamente obligatorias para sus destinatarios, y  directa e inmediatamente ejecutorias.

La definición de la “supranacionalidad” como “mecanismo autónomo de decisión” jurídicamente vinculante para los Estados miembros se completa, además de con las citadas condiciones de “autonomía por el estatuto” (órganos estatutariamente independientes de los Estados miembros) y de “autonomía por el procedimiento” (toma de decisiones por mayoría), con la denominada “autonomía por la formación del órgano” (ya sea a través de elección directa por el pueblo comunitario, por designación de los Parlamentos nacionales o por nombramiento de los gobiernos de los Estados miembros).

Sin embargo, para el profesor Iglesias Buhigues, es la elección directa por parte de los ciudadanos comunitarios lo que otorga un máximo de autonomía de decisión. Es por ello que la elección por sufragio universal directo de la Asamblea parlamentaria (Parlamento Europeo desde 1962) reviste tanta importancia, pues supone igualmente la relación individuo-comunidad de más trascendencia en el proceso supranacional y federativo.

Referencias:

Haas, E. B. (1958). The uniting of Europe: Political, social and economical forces, 1950-1957. London: Stevens & Sons Limited.

Héraud, G. (1961). L’inter-étatique, le supranational et le fédéral. Archives de philosophie du droit, Nº 6, 179-191.

Iglesias Buhigues, J. L. (1974). La noción de supranacionalidad en las Comunidades Europeas. Revista de Instituciones Europeas, 1(1), 73-120.

Reuter, P. (1953). La Communauté Européenne du Charbon et de L’Acier. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence.

Rosenstiel, F. (1967). El principio de “supranacionalidad”: Ensayo sobre las relaciones de la política y el derecho. Madrid: Instituto de Estudios Políticos. (Trabajo original publicado en 1962).

Schuman, R. (1953). Preface. En P. Reuter, La Communauté Européenne du Charbon et de L’Acier. Paris: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence.


[1] Se afirma expresamente: “Cada Estado miembro se compromete a respetar este carácter supranacional y a no intentar influir en los miembros de la Alta Autoridad en el desempeño de sus funciones.” (art. 9 TCECA).

[2] Aunque se las suele denominar Comunidades “supranacionales”, lo cierto es que autores como Truyol y Serra (1999) o Rosenstiel (1962/1967) prefieren especificar la naturaleza de las Comunidades Europeas con el calificativo de “supraestatal”. Para Rosenstiel, tanto el Estado federal como la Comunidad funcional se miden en el plano “superestatal”, no “supranacional”: “La supranacionalidad implica una coerción de los poderes sobre lo soberano, el superestatismo afirma la coerción de lo soberano sobre los poderes estatales.” (1962/1967: 62).

[3] En la CECA, la Alta Autoridad legisla y administra; el Consejo legisla y controla a la Alta Autoridad; y la Asamblea controla a la Alta Autoridad pero no puede legislar. Sólo la Corte es claramente y únicamente un cuerpo judicial.

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5 thoughts on “La supranacionalidad: el elemento sui generis de la integración europea

  1. Como te percibo estudiosa de Europa, me permito sugerirte que – cuando salgas del doctorado – profundices en el cambiazo que le dieron al proyecto europeo bajo la influencia de la llamada revolución conservadora anglosajona de los ochenta.
    El concepto de supranacionalidad sirvió para desmantelar de competencias a los Estados miembros en materia económica, que fueron reemplazadas por la nada por encima y estos sumidos en un proceso sin fin de liberalización y aun mercado muy extenso hasta Chipre, despues Turquía… sin fronteras mientras exista un comisario para la ampliación. Lo importante es que nunca tenga un Estado supranacional mientras no se cambie esa filosofia política soterrada.
    Espero no crearte “crisis de identidad” como doctorando. En la Huerta (antes del trasvase Tajo-Segura y de su destrozo) soñaban que Europa sería la salvación como mercado privilegiado para la fruta y las verduras….
    Un saludo cordial

  2. ceca: Casa donde se labra moneda.
    CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
    Y uno se pregunta ¿El idioma español es tan rico? y recuerda una frase que decia algo asi :”De la ceca a la Meca” ya se sabe que los recuerdos se confunden y se deforman. Sólo queria decir ésto y felicitar a Encarna por el mágnifico artículo. Saludos de Joaquin.

  3. Vi tu email y he estado viendo el blog. Me llena de orgullo saber que contamos con personas de tu valía para apoyar nuestro proyecto político. Espero que tengas un contacto fluido con Sosa Wagner. Tiene un blog que además atiende al que le escribe.

    José Luis Martínez Hens

  4. Muchas gracias por tus palabras José Luis. Tuve la suerte de realizarle recientemente una entrevista a Sosa, no sé si la has leído, está en la sección de entrevistas del blog, no tiene desperdicio. Recibe un afectuoso saludo desde Murcia.

  5. quiero saber el concepto de supranacionalidad.. y el significado de porque el derecho deportivo se ha hecho supranacional…..

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