El principio de subsidiariedad: la evolución de una fórmula magistral

ENCARNA HERNÁNDEZ RODRÍGUEZ

La reforma de los Tratados operada en Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía la malograda Constitución europea. Uno de los principales argumentos que utiliza la crítica del “déficit democrático” de la Unión es precisamente la nula capacidad de control que tienen las asambleas nacionales y regionales elegidas sobre las decisiones que se toman en Bruselas. En esta línea, Lisboa determina una contribución más activa de los Parlamentos Nacionales al buen funcionamiento de la Unión (art. 12 TUE ), previendo, además, su control al respeto de la subsidiariedad a través del denominado “sistema de alerta temprana”, recogido en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

¿El secreto del éxito?
¿El secreto del éxito?

Hablamos de un concepto, el de subsidiariedad, que ya está plenamente integrado en el acquis comunitario, pero que en su momento fue una de las aportaciones más trascendentes del Tratado de la Unión Europea de cara a forjar un mayor control democrático en la actividad de la UE. Aunque no es en el Tratado de Maastricht el primer texto donde encontramos un concepto que tampoco tiene su origen en el lenguaje comunitario ni en su tradición legal.

Desde la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en 1993, el principio de subsidiariedad se convierte en la norma general a la que se somete el ejercicio de las competencias por parte de la UE. El TUE asciende así a rango constitucional un principio que está ya en la base de los Tratados fundacionales de París y Roma, incluyéndolo ahora de forma expresa, y elevándolo definitivamente al nivel de los principios de la Comunidad.

El concepto aparece por primera vez en un texto oficial de las Comunidades Europeas en 1975, en un Informe de la Comisión sobre la Unión Europea. El citado texto alude a la subsidiarité como el principio de acuerdo con el cual la Unión adoptará responsabilidades sólo en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros no sean capaces de actuar eficientemente de forma separada. La noción de subsidiariedad aparece ya aquí ligada a los ámbitos de competencia concurrente (o compartida) (Commission of the European Communities, 1975).

El 14 de febrero de 1984, el Parlamento Europeo aprueba una Resolución sobre el Proyecto de Tratado por el que se establece la Unión Europea (“Proyecto Spinelli”). El principio de subsidiariedad se incorpora en el artículo 12, apartado segundo, dentro de los ámbitos de acción de competencia concurrente conferidos por el Tratado a la Unión, en los que los Estados miembros actuarán mientras la Comunidad no ejerza su competencia legislativa.

El AUE introduce por primera vez en un Tratado la subsidiariedad, aunque de forma restringida a la política medioambiental (art. 130R, apartado 4). Es finalmente en Maastricht cuando se toma la decisión de incluir el principio de forma generalizada al conjunto de las competencias comunitarias compartidas, otorgándole de este modo un peso jurídicamente vinculante. En este sentido se expresa el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado en junio de 1992, cuando hace referencia a la integración de este principio “as a new legally binding ground rule in the Treaty (…).” (European Council, 1992).

Más allá de que se le reconozca una repercusión legal, lo cierto es que la trascendencia principalmente política de la subsidiariedad es ampliamente reconocida. Para la Comisión, implica la aplicación del principio de “good sense” en el ejercicio de las competencias por parte de las instituciones comunitarias, además de relacionarse estrechamente con los objetivos de mayor control democrático y mayor transparencia en la actividad de la Unión. (Commission of the European Communities, 1992).

En cualquier caso, con la incorporación al TUE del principio de subsidiariedad se explicita un principio central en toda constitución de tipo federal en lo referente a la forma de regulación del ejercicio de competencias entre las distintas unidades que componen la unión. Como recuerda Habermas, la subsidiariedad se configura como el “principio fundacional que completa las necesidades de las unidades diversas y territorialmente distintas que integran una federación.” (Habermas, 2001: 22).

En realidad, la tradición legal de la que deriva el concepto de subsidiariedad es el Derecho canónico católico, y en su momento se aplica para, con dudosa eficacia, impedir la centralización del poder en la Iglesia Romana (Siedentop, 2000/2001: 34). Como recoge The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism, el principio de subsidiariedad se define como “la moderna enseñanza social católica”, la cual, según el Papa Pío XI, quién la articula inicialmente en Quadragesimo Anno (1931), se basa en la máxima “de que las mejores instituciones para responder a una determinada tarea social son las más próximas a ella.” (McBrien, 1995: 1227).

Este principio del deber de adoptar las decisiones en el nivel más próximo al ciudadano se recoge en el Preámbulo y en los artículos A y B del TUE (arts. 1 y 2 v.c.), cuando se hace referencia al establecimiento de “una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos.” (art. A TUE). De ello se deduce que la estructura federal debe actuar a modo de “ultimo recurso” (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 119), siempre en respeto del principio de subsidiariedad.

Así, el artículo 3B del TUE (art. 5 TCE v.c.), en su párrafo segundo, precisa que el principio de subsidiariedad regula el ejercicio de las competencias compartidas (no exclusivas), ámbitos en los que la Comunidad sólo actuará si los objetivos pueden lograrse mejor a escala comunitaria que a nivel nacional, “debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.”

Tal párrafo segundo contiene, para la Comisión (Commission of the European Communities, 1992), una de las dos dimensiones que integran el concepto de subsidiariedad: la “necesidad” de acción. La otra dimensión legal la componte la “intensidad”, o lo que es lo mismo, la “proporcionalidad” de la acción que se lleva a cabo.

La Unión no sólo debe intervenir con carácter subsidiario en relación a las competencias compartidas, sino que también debe ajustarse con carácter general y en el ejercicio de toda clase de competencias al principio de proporcionalidad. El párrafo tercero del artículo 3B especifica que “ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado.”

Es decir: antes de adoptar una reglamentación a nivel comunitario hay que plantearse la naturaleza e intensidad de tal medida (Borchardt, 2000: 29). Se explicita así el principio de proporcionalidad, que hasta el TUE se limita a ser un concepto aportado por la jurisprudencia del TJCE, y en relación a la protección de los operadores económicos (Mangas Martín & Liñán Nogueras, 2006: 121; Borchardt, 2000: 29).

Fuera del marco legal del artículo 3B, otra noción que afecta al ejercicio de las competencias comunitarias se refiere al principio de suficiencia de medios, el cual dispone que “la Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas.” (art. F.3 TUE; art. 6.4 de la v.c.).

Para V. Constantinesco, el nivel de popularidad y polémica que alcanza el principio de subsidiariedad desde su incorporación al TUE se debe a su ambigüedad: responde tanto al temor a la pérdida de soberanía nacional por la extensión de las competencias de la Unión, como a la expectativa de un incremento legítimo de los ámbitos competencia comunitarios (Constantinesco, 1991: 440).

En efecto, en la subsidiariedad, tal y como está definida en el TUE, se detecta tanto una “vertiente positiva” –como motor para extender las competencias de la UE, en pos de una intervención comunitaria cuando los fines y objetivos de la acción se puedan alcanzar mejor a nivel europeo- y una “vertiente negativa” o “lectura restrictiva” del principio –interpretando que la Unión debe abstenerse de actuar si los objetivos de la acción son alcanzados suficientemente por los Estados- (Borchardt, 2000: 29).

Para Louis, si se concibe de cara a un “ejercicio óptimo de las competencias y con un espíritu de cooperación y solidaridad entre los distintos niveles de poderes”, el resultado es un principio inherente a toda constitución federal, más que una noción “ofensiva” hacia las competencias de la Unión (Louis, 1979/1995: 106).

Para algunos académicos, el principio de subsidiaridad responde al recelo hacia un modelo de integración europea que se construya sobre la centralización del poder[1]. Según L. Siedentop, la adopción de la subsidiariedad se plantea de forma precipitada entre los líderes europeos, obligados por el temor popular a un Estado centralizado en Bruselas y el debilitamiento del control democrático (Siedentop, 2000/2001: 34). Según G. Majone, hay una clara tendencia hacia formas descentralizadas de gobierno, sobre todo desde Maastricht, donde se realiza una nueva definición de competencias que, de hecho, limita su ejercicio por parte de las instituciones de la Comunidad. Para el citado autor, la subsidiariedad supone la anulación de un concepto de CE que “ensancha sin cesar los límites de su propia competencia (…) alejándose del modelo clásico de apropiación que implicaba la transferencia de una competencia exclusiva a sus manos” (Majone, 2002: 333).

En definitiva, el principio de subsidiariedad se revela como un arreglo precario que provoca una profunda polémica entre aquellos que lo ven como un freno al Gran Estado centralizado europeo y aquellos que lo interpretan como un legítimo y democrático punto de partida para una ampliación de las competencias de la Unión. Al fin y al cabo, el compromiso alcanzado en Maastricht sobre la subsidiariedad es un claro exponente de lo que se denomina “ambivalent agreement” (Magnette, 2003: 7); es decir, un acuerdo concreto, sobre mínimos, basado en preferencias y creencias distintas que se anulan unas a otras (Elster, 1998).

Precisamente por esta razón, la clarificación del reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros, y una interpretación más nítida de su aplicación, es decir, del principio de subsidiariedad, es una de las cuestiones principales que centra el debate sobre el “futuro de Europa” en el proceso constituyente iniciado en 2001.

Las novedades más relevantes que aporta el texto Constitucional a la cuestión competencial son la clasificación de las competencias (art. I-12) –que se articulan ahora en tres tipologías: exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinación o complemento– y, sobre todo, la introducción de un “sistema de alerta temprana” para el control por parte de los Parlamentos nacionales de la correcta aplicación del principio de subsidiariedad.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al Tratado, establece que la Comisión deberá remitir sus proyectos de actos legislativos a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, motivándolos en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; a partir de entonces, los Parlamentos tienen un plazo de seis semanas (se amplía a ocho semanas en Lisboa) para emitir un dictamen motivado que exponga las razones por las que la propuesta de la Comisión vulnera el principio de subsidiariedad; cuando los dictámenes motivados que se remitan representen al menos un tercio del total de los votos atribuidos a los Parlamentos nacionales –cada Parlamento dispone de dos votos-, la Comisión está obligada a volver a estudiar su propuesta.

El citado Protocolo, junto con otro relativo al cometido de los Parlamentos nacionales en el proceso decisorio, responde al requerimiento de Niza y Laeken de clarificar su función en la estructura comunitaria, y redunda en el reclamo de un mayor control democrático de la toma de decisiones dentro de la Unión.

Como decía al comienzo, Lisboa es digna heredera del esfuerzo democratizador que recogía el texto constitucional. También lo es de la evolución del concepto de subsidiariedad a lo largo y ancho del acquis legal de las Comunidades y de la UE. También es un concepto fundamental desde el que abordar el debate sobre el “déficit democrático”. Cuestión amplia, compleja y profunda donde las haya. Lo dejamos, si os parece, para otra ocasión.

Referencias:

Borchardt, K. D. (2000). El ABC del Derecho Comunitario (5ª edición). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas.

Commission of the European Communities. (1975). Report on European Union. (Bull. EC Suppl. N.º 5/75).

Commission of the European Communities. (1992). The principle of subsidiarity. Brussels, 27.10.1992. (SEC(92) 1990 final).

Elster, J. (1998). Deliberation and Constitution-Making. En J. Elster (Ed.), Deliberative Democracy (pp. 97-122). Cambridge: Cambridge University Press.

European Council. (1992). Conclusions of the Presidency, Lisbon, 26-27 June 1992 (Bull. EC 6-1992).

European Parliament. (1984). Resolution on the Draft Treaty establishing the European Union. (OJEC C 77, 19.03.1984, p. 53).

Habermas, J. (2001). ¿Por qué Europa necesita una constitución? New Left Review (edición española), No. 11, 5-25.

Louis, J.-V. (1995). El ordenamiento jurídico comunitario (5ª ed. corr. y aum.). Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. (Trabajo original publicado en 1979).

Magnette, P. (2003). Does the process really matter? Some reflections on the “legitimating effect” of the European Convention. CES Working Paper Series #102. Cambridge, MA: Center for European Studies, Harvard University. Obtenido el 09.12.2006 desde http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdfs/Magnette2.pdf.

Majone, G. (2002). Evolución de las políticas e instituciones regulatorias en la Unión Europea. Foro Internacional, XLII(2), 331-349.

Mangas Martín, A., & Liñán Nogueras, D. J. (2006). Instituciones y Derecho de la Unión Europea (5ª ed. reimpr.). Madrid: Tecnos.

McBrien, R. P. (Ed.) (1995). The HarperCollins Encyclopaedia of Catholicism. New York: HarperCollins.

Siedentop, L. (2001). La democracia en Europa (A. Resines Rodríguez & H. Bevia Villalba, Trads.). Madrid: Siglo Veintiuno. (Trabajo original publicado en 2000).

Nota: Artículo reproducido en la Web de CELARE (Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa).

[1] La Comisión Europea se refiere al citado temor en su Informe sobre la Unión Europea de 1975: “No more than the the existing Communities have done so, European Union is not to give birth to a centralizing super-state. Consequently, and in accordance with the ‘principe de subsidiarité’, the Union will be given responsibility only for those matters which the Member States are no longer capable of dealing with efficiently.” (Commission of the European Communities, 1975).

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11 thoughts on “El principio de subsidiariedad: la evolución de una fórmula magistral

  1. Muy interesante y sustentado artículo. Este tema está en la base de un proceso de integración. En América Latina se carece aún de claridad conceptual al respecto, y por ello la integración, que se inició a la par que la europea, no avanza más allá de áreas de preferencias arancelarias, o se la confunde solamente con las uniones aduaneras. El temor a entregar o compartir soberanía (especialmente Brasil)y a debilitar el poder de los estados nacionales, o bien a un extralimitado principio de no intervención, frenan hasta hoy la integración regional en América Latina. Con un bien entendido principio de subsidiaridad, aun siendo complejo, podríamos avanzar más. Felicitaciones por el artículo.

  2. Por cierto Héctor, lo que comentas de Brasil, he leído hace bien poco un artículo al respecto en Estudios de Política exterior, titulado “La política exterior de Brasil: ¿Integrar o despegar?”, en la entradilla comenta lo siguiente, muy al hilo de lo que nos apuntas en tu comentario:”Guiado por una “paciencia estratégica”, para Brasil la capacidad de actuación soberana en una economía globalizada se refuerza en el contexto de un bloque regional. El país sabe que para promover sus valores y objetivos, los mejores aliados son los vecinos inmediatos”. Dejo enlace por si interesa el resto del texto: http://www.politicaexterior.com/2009/08/la-politica-exterior-de-brasil-%C2%BFintegrar-o-despegar/

  3. Gracias Encarna por tus respuestas a mi comentario sobre tu artículo. En nuestra región hay por un lado admiración por el proceso europeo, pero a la vez desconocimiento y algunas distorsiones. Tenemos en Chile un capítulo de la asociación “ECSA- European Union Studies Association”, que reune a los académicos que nos ocupamos del tema y difundimos el proceso de Europa vis a vis el proceso latinoamericano. De hecho se acaba de crear ECSA latinoamérica. Respecto de nuestra integración, se ha desdibujado en los últimos años, hay multiplicidad de iniciativas y deterioro de las antiguas (CAN, MERCOSUR), un desconcierto pero a la vez una búsqueda. Brasil es clave, pero vive su propio proceso de integración interna. Es verdad lo de la paciencia estratégica, y por eso maneja sus tiempos, que no necesariamente son los nuestros. Por eso hay que seguir estudiando y mirando a Europa, críticamente, pero sacando lecciones positivas sobre el como y el qué hacer. Gracias por la referencia al artículo de Brasil. Saludos cordiales.

  4. Hola Encarna, que sepas, que me imprimido tu artículo. No lo suelo hacer por razones ecológicas pero ha sido tan completo que no me he podido resistir. Por cierto, que para que los Parlamentos Nacionales pongan en comun sus opiniones respecto a si se cumple la subsidiaridad y proporcionalidad en las propuestas de la Comsisión, se ha creado IPEX, base de datos en la que yo trabajo (mi trabajo de “la vida real” es gestionar IPEX. echa un vistazo al pilot project que hay ahora en marcha:
    http://www.ipex.eu/ipex/cms/home/Documents/dossier_CNS20090101

  5. Hola Macarena, gracias por tus comentarios y por la info. En el protocolo creí leer 6, pero voy a comprobarlo. AL menos en el de la Constitución eran 6. Si ha cambiado en Lisboa lo añadiré. Saludos compi.

  6. Hola Encarna, ¿me autorizas a publicar tu artículo en la web de CELARE (www.celare.org)?, Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa, del que soy Director Ejecutivo. Y quisiera difundirlo también en la Universidad. Saludos cordiales.

  7. Hola,

    Una pregunta, el control de observancia del principio de subsidiariedad es competencia exclusiva del Tribunal de Justicia de la Unión?

    • hola Alberto, el Tribunal es, efectivamente, competente para pronunciarse sobre los recursos que planteen que no se ha cumplido este principio. Un saludo.

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